Vishnevskaya_Regionalnaya_ekonomika

номочий и финансовых ресурсов между различными уровнями власти в стране.

Ее основа – концепция так называемых общественных товаров (благ). Это блага не личного (еда, одежда и т.д.), а коллективного потребления (национальная оборона, научные знания, маяки и т.д.).

Основные положения концепции фискального федерализма состоят в следующем.

1.Власть предоставляет общественные товары, которые отличаются сферами выгод (малая – у детского сада, большая –

унациональной обороны). Данный фактор определяет формирование многоуровневой системы власти по критерию соответствия каждому уровню власти выгод от общественных товаров. Так, за освещение улицы должны отвечать районные власти, так как свет уличных фонарей приносит выгоду жителям данного района. За работу маяка должны отвечать региональные (областные) власти, так как работа маяка приносит выгоду всему приморскому региону. А за оборону страны должно отвечать центральное правительство, так как выгоду от национальной безопасности получает вся страна.

2.Функции по предоставлению общественных товаров должен выполнять самый нижний из уровней власти, который в состоянии это сделать. Более высокий уровень власти считается менее важным, второстепенным по отношению к нижестоящему, который расположен ближе к гражданам и лучше осведомлен об их предпочтениях. То есть, если граждане в состоянии посадить цветы возле дома, то они это сделают сами. Но регулярно вывозить мусор за пределы города они не будут. И это полномочие они передают наверх.

3.Одна и та же юрисдикция должна принимать решения: а) об общественных расходах; б) об общественных доходах (налогах). В противном случае будет появляться искушение жить не по средствам, "выбивая" ресурсы на собственные нужды из общегосударственных запасов. Поэтому в развитых странах местные налоги и сборы с обитателей данной территории (физических и юридических лиц) являются одним из главных атрибутов местного самоуправления. Например, в США за счет

280

местных налогов обеспечивается более 60% доходов местных бюджетов, во Франции – 60%, Германии – 45%, Великобритании – 36%, Японии – более 30%. Основными видами местных налогов обычно являются: налог на имущество (Канада, Великобритания); подоходный налог (Страны Северной Европы); налог на продажи (Италия, Испания). В части расходов этих налогов местные органы подотчетны своим избирателям, проживающим на данной территории, – они выполняют их волю по предоставлению местных общественных благ и для этого собирают местные налоги.

ВУкраине распределение бюджетно-налоговых полномочий в целом не соответствует ни требованиям финансовой теории, ни Европейской хартии местного самоуправления. Центральная проблема заключается в том, что в регионах и на местах наблюдается значительный разрыв между тем большим объемом социально-экономических задач, которые приходится решать органам власти на местах, с одной стороны, и фактическими возможностями их финансирования, с другой, – притом, что все основные источники общественных доходов контролируются центральным правительством, а механизм их перераспределения недостаточно объективен.

Внастоящее время доходы местных бюджетов Украины составляют около 30% общих доходов Сводного бюджета, а расходы – около 40%, что в сравнении с рядом унитарных стран ЕС в общем немало.

Однако проблема заключается в том, что, во-первых, их собственные средства в виде местных налогов и сборов составляют мизерные суммы – 2-3% общей суммы доходов местных бюджетов. В отдельных развитых странах удельный вес только чисто местных налогов в общей сумме доходов местных органов власти во много раз больше. Это означает, что в отличие от стран-членов ЕС в Украине собственные полномочия местные органы власти вынуждены выполнять не за счет собственных средств, а за счет выделяемых из центра, что объективно формирует высокую степень зависимости "от Киева".

Во-вторых, местные органы власти не имеют в своем распоряжении ни одного сколько-нибудь крупного источника до-

281

ходов, ставки которого они могли бы регулировать, самостоятельно приводя в соответствие потребности в местных общественных благах и источники их финансирования. Удельный вес местных налогов и сборов в общей сумме налоговых доходов бюджета в Украине составляет только около 1,5%. Таким образом, подавляющая часть налоговых доходов – это поступления от общегосударственных налогов, которые контролируются центральной властью. Поэтому в Украине органы местного самоуправления в принципе не могут самостоятельно привести в соответствие региональные потребности в общественных благах с источниками их финансирования.

В-третьих, платежи, поступающие в бюджет с любой данной территории, не отражают реальные конечные результаты хозяйственной деятельности расположенных здесь предприятий. Дело в том, что финансовые результаты, которые показаны в официальной отчетности предприятий, не учитывают экстернами (внешних эффектов), которые в условиях Украины имеют громадные масштабы и очень сильно дифференцированы по областям. Например, выбросы вредных веществ в атмосферный воздух в расчете на 1 км2 составляют в Донецкой области 67 т, Днепропетровской – 31; Луганской – 21 т, а в Херсонской – 1,9; Житомирской – 2,2; Черниговской – 2,3 т, то есть в десятки раз меньше. Поэтому, если бы можно было при определении финансовых результатов деятельности, составляющих базу налога на прибыль предприятий, учесть ущерб от загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов, то никакой налог на прибыль предприятия, например Донецкой области, не платили бы вообще. А фактически в настоящее время они вносят на общегосударственные нужды бóльшие, чем многие другие области суммы данного налога. Поэтому в контексте сложившейся системы межбюджетных отношений – это уже не налог на прибыль предприятий, а налог на жизнь и здоровье жителей региона.

Вот почему хозяйственное законодательство Украины следует реформировать таким образом, чтобы решения о расходах принимались тем же самым органом власти, который ответственный за взимание налогов. Потому что деньги, поступаю-

282

щие с другого уровня, из центра, – это "дешевые" деньги, тратятся они легче и не обязательно в соответствии с приоритетами населения региона. В этой связи следует добиваться укрепления местных финансов за счет передачи на уровень местного самоуправления одной или двух крупных и надежных налоговых баз, как это наблюдается в развитых странах.

14.3.3.Система межбюджетного финансового выравнивания

Поскольку отдельные регионы Украины обладают разными экономическими потенциалами и дифференцированы по уровням социально-экономического развития, постольку их выравнивание является важной государственной задачей. Однако при этом государство не должно лишать регионы стимулов для саморазвития. В развитых странах более предпочтительными считаются такие действия органов центральной власти, когда они не столько субсидируют предприятия в данной местности (что может быть связано с проявлением иждивенческих настроений), сколько обеспечивают условия для их нормального функционирования на всей территории страны.

Что же касается государственной поддержки развития тех или иных регионов, то для этого целесообразно использовать такой успешно себя зарекомендовавший в Европе метод, как долевое финансирование, когда центральное правительство и заинтересованный в реализации проекта развития местный орган власти решает проблему путем паевого участия.

В Украине был разработан действующий порядок расчета объема межбюджетных трансфертов, который на протяжении последнего десятилетия неоднократно пересматривался.

Кабинетом Министров Украины ежегодно утверждается формула расчета межбюджетных трансфертов. Исходя из рассчитанных нормативов отчислений и сумм межбюджетных трансфертов, Государственным казначейством Украины осу-

283

ществляется их перечисление на счета соответствующих бюджетов.

Формула расчета межбюджетных трансфертов оказывает существенное влияние на доходную часть местных бюджетов. Ее смысл заключается в том, что трансферты определяются как разница между нормативными потребностями территории в расходах и теми объемами финансовых ресурсов, которые она в состоянии собрать. Для расчета последних определяются индексы относительной способности платить налоги соответствующей административно-территориальной единицы.

Преимуществом формулы является то, что она позволяет осуществлять процесс финансового выравнивания не "вручную", а с помощью расчетов по заранее известным формулам. А ее существенным недостатком является то, что сами формулы и их отдельные параметры часто изменяются, что не позволяет планировать местные бюджеты на несколько лет вперед. Кроме того, нынешний формульный подход плохо учитывает особенности разных регионов и внешние эффекты (например экологические). В результате многие территориальные бюджеты (прежде всего промышленно развитых областей) поставлены в относительно неблагоприятное положение по сравнению с другими. Поэтому действующая методика расчетов нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Обязательным условием для начала работ по совершенствованию формулы расчета трансфертов должно быть:

во-первых, составление перечня социально-экономи- ческих, демографических, экологических, климатических и прочих факторов, которые оказывают существенное влияние как на налоговый потенциал территорий, так и на уровень расходных потребностей местных органов власти;

во-вторых, требуется установить количественные зависимости доходов и расходов административно-территориальных единиц от этих факторов.

Финансовое выравнивание местных бюджетов, которое поддерживает гарантированный уровень обеспечения людей государственными услугами, где бы они ни проживали, объективно необходимо. Тем не менее оно не должно противоречить

284

принципам фискального федерализма. Поэтому имеет смысл ставить вопрос о том, чтобы местные бюджеты обладали возможностью в большей степени (чем это наблюдается сегодня в Украине) опираться на собственные источники финансирования, а не выделяемые в порядке централизованного перераспределения ресурсы. В совокупности собственные средства должны составлять не менее 50% суммарных доходов и примерно соответствовать объему задач, возложенных на органы самоуправления.

Также Украина крайне нуждается и в изменении админи- стративно-территориального деления. Нынешние области по своему социально-экономическому потенциалу очень разные. Есть такие города, которые давно "выросли" из статуса районных (Мариуполь, Кривой Рог, Краматорск, Днепродзержинск и т. п.) и могут претендовать на повышение статуса. Низовые звенья административного устройства вследствие своих малых размеров также не являются оптимальными для эффективного выполнения функций местного самоуправления.

Только в этом случае можно будет говорить об эффективности государственной региональной экономической политики в Украине и о справедливости утверждения: "Сильные регионы – сильное государство".

14.4. Основные направления региональной политики Украины по ее регионам

В соответствии с Законом Украины "О стимулировании развития регионов" и "Государственной стратегии регионального развития на период до 2015 г." разработаны и утверждены основные направления региональной политики Украины по всем ее регионам (табл. 14.2).

Реализация этих направлений наряду с децентрализацией власти и укреплением местного самоуправления на практике будет способствовать сбалансированному развитию как экономики отдельных регионов, так и Украины в целом, решению

285

Таблица 14.2

Приоритетные направления развития для регионов Украины

Донбасс Донецкая и Луганская области:

•реструктуризация угольной и металлургической промышленности;

•диверсификация рынков и увеличение экспорта готовой продукции металлургической и химической областей;

•развитие высокотехнологического и наукоемкого машиностроения;

•реформирование ЖКХ, водообеспечение;

•внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий;

•улучшение экологической ситуации, защита территорий от подтопления

•развитие и модернизация транспортной инфраструктуры;

•развитие нефтегазопромышленного производства полного цикла (разведка, добыча, переработка, транспортировка и т.п.);

286

Продолжение табл. 14.2

•технологическое обновление топливно-энергетического комплекса;

•внедрение ресурсо- и энергосберегающих технологий;

•развитие высокопроизводительного экологически чистого агропромышленного производства;

•стимулирование пограничного сотрудничества

Центр Киевская и Черкасская области:

•ликвидация последствий аварии на Чернобыльской АЭС;

•улучшение экологической ситуации, решение вопроса переработки и утилизации твердых бытовых отходов;

•развитие туристическо-рекреационного комплекса;

•реструктуризация химической промышленности;

•развитие высокотехнологического агропромышленного производства;

•развитие высокотехнологического, наукоемкого производства в машиностроении и нефтехимической промыш-

ленности

Полесье Волынская, Житомирская, Ровенская и Черниговская области:

•ликвидация последствий аварии на Чернобыльской АЭС;

•развитие трансграничного сотрудничества, пограничной и транспортной инфраструктуры;

•обеспечение развития высокотехнологического, наукоемкого производства;

•технологическое обновление промышленности строительных материалов, лесохозяйственного комплекса;

•реструктуризация угольной отрасли;

•реформирование жилищно-коммунального хозяйства, водообеспечение;

•развитие высокотехнологического агропромышленного производства;

•организация производства удобрений с использованием залежей фосфоритов и торфа;

•развитие и модернизация транспортной инфраструктуры, связи и телекоммуникаций;

•развитие туризма

287

комплекса социально-экономических, демографических и экологических проблем, повышению доходов ее граждан, что является обязательным условием перехода Украины на траекторию устойчивого развития и укрепления конкурентных позиций страны в условиях продолжающейся интернационализации и глобализации мировой экономики.

ВОПРОСЫ И ТЕСТЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Что такое региональная политика? Кто является субъектами и объектами региональной политики в Украине?

2.Какие первоочередные цели и задачи региональной политики в Украине вы можете выделить?

3.Какова роль программно-целевого метода планирования в системе управления регионами?

4.Как осуществляется финансирование регионального социально-экономического развития в Украине?

5.Раскройте роль и значение местных бюджетов в соци- ально-экономическом развитии регионов.

6.Какие можно выделить проблемы во взаимоотношении между "центром" и регионами в Украине? В каких направлениях должно идти усовершенствование управления регионами?

7.Какие основные направления развития отдельных регионов Украины можно выделить?

289