Реформа государственной службы России - история попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М., 2003. 304 с

иного политического приоритета. Можно заявлять о любых приориA тетах, но, если в бюджете будут заложены иные пропорции, то приA оритет так и останется на бумаге. Такой порядок приводит к тому, что определение основных направлений политики Президентом приобA ретает сугубо пропагандистский смысл, ибо «болванка» бюджета соA ставляется не на политической основе, а на технократической — разA рабатывается чиновниками Минфина. Практически Президент страA ны ставится перед фактом уже сверстанного отраслевыми лоббистами проекта бюджета...

Размазанная по тарелке бюджетная каша не позволяет стране рвануться вперед ни на одном направлении. Это банально, но полоA жение не меняется».

Записка, однако, не содержала развернутой системы предложеA ний. Основной тезис состоял в том, что необходимо срочно разрабаA тывать Программу государственного строительства (заметим, что эта постановка вопроса шире, нежели вопрос об административной реA форме) и для начала посвятить очередное Послание Президента исA ключительно данной проблеме.

Однако, как известно, в то время у Президента Б. Ельцина обнаруA жилось серьезное заболевание сердца. Поэтому записка была направA лена руководителю Администрации Президента А. Чубайсу. О том, что проблема нереформированной системы управления, государственного аппарата все более ощущалась политиками и высокими чиновниками как серьезный фактор, тормозящий движение страны вперед, свидеA тельствует, в частности, тот факт, что Чубайс сразу же принял предлоA жение. А поскольку он в период болезни Президента Ельцина фактичеA ски выполнял функции «регента» (так его и называли газеты), то его реA шение воспринималось как согласие самого Президента.

Лишь в ноябре 1996 г. Президент получил от своих помощников другую, более краткую, записку, суть которой, однако, состояла в том же. Приведем ее текст:

«Уважаемый Борис Николаевич!

Вносим на Ваше рассмотрение предложения о концепции ПослаA ния Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 1997 году.

Сегодня стало очевидно, что основной проблемой, тормозящей соA циальноAэкономическое развитие страны, стала слабая управляемость государственными процессами. Управление не через людей («командA ная система»), а через правовые предписания действует пока с опасно низкой эффективностью. Отсюда главная задача нынешнего этапа госуA дарственного строительства — отладка всей системы госуправления

121

(посредством нормативных, кадровых, организационных и финансовых рычагов).

Порядок в государственном организме — главное звено, взявшись за которое, можно эффективно вытягивать экономику, социальные программы, бороться с преступностью, решать другие проблемы РосA сии. Не случайно основные общественные ожидания могут быть свеA дены к слову «порядок» (ясно, что мы можем говорить только о правоA вом порядке).

Идею правового порядка в государственном строительстве предA лагается сделать единственной темой Послания. Причем эта тема буA дет проходить как реализация Программы действий Президента на 1996—2000 гг. Через призму правового порядка предлагается затроA нуть в Послании другие сюжеты, среди которых:

достижение национального примирения и согласия; усиление общественного контроля за деятельностью властных

институтов, активизация в политике и власти нового поколения россиян.

Эти предложения обсуждались, уточнялись и были одобрены в хоA де совещаний Ваших помощников. Просим Вашего согласия на подгоA товку Послания по данной концепции. М. Краснов, Г. Сатаров».

Резолюция Президента на этой записке была положительной, и работа над Посланием началась, точнее, активизировалась, поскольA ку, как было сказано, идея ранее уже получила одобрение А. Чубайса.

Нельзя, правда, сказать, что Послание 1997 г. действительно цеA ликом было посвящено вопросам государственного строительства. Экономические сюжеты в нем также присутствовали в достаточно большом объеме. Однако и они были сформулированы в ключе «навеA дения порядка», т.е. в том ключе, который задало само название ПоA слания «Порядок во власти — порядок в стране».

Несмотря на то, что в Послании содержался анализ состояния властных институтов и определялись направления их трансформаA ции, тем не менее основную часть работы в этой сфере предполагаA лось осуществить за рамками самого Послания. Вот что говорилось в этом документе: «Решение перечисленных задач по созданию совреA менной эффективной системы государственного управления требует продуманного подхода. Поэтому в нынешнем году под непосредстA венным руководством Президента будет разработана и принята Про= грамма государственного строительства. До октября ее проект пройдет широкое обсуждение с привлечением независимых экспертов — учеA ных и практиков. Задел для этого документа есть в виде концепции правовой реформы в Российской Федерации, разработка которой быA

122

ла определена Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 года. Основную часть Программы составит новая концепция сис= темы исполнительной власти в Российской Федерации».

Забегая вперед, отметим, что Программа государственного строA ительства так и не была разработана, поскольку, хотя формальный заA каз и был сделан, но, как мы покажем ниже, он не был подкреплен соA ответствующими его масштабу организационными усилиями, финанA совыми средствами, а главное, политическим вниманием.

В этой связи возникает вопрос — почему? Полностью ответить на него здесь не представляется возможным, ибо это — тема, требующая специального и довольно глубокого изучения. Выскажем лишь одно предположение.

Некоторые реформы требуют, в основном, лишь отказа от запреA тов. Именно в такой парадигме проводилась, например, общая либеA рализация экономической жизни. Другие же реформы предполагают существенные организационные и политические усилия. В России, разумеется, есть примеры успешного завершения и такого типа реA форм. Это, в частности, приватизация государственной собственноA сти (здесь мы отвлекаемся от оценки качества самой ее модели); пеA ревод системы исполнения наказаний из МВД в подчинение МиниA стерства юстиции; изменение функций Министерства юстиции и неA которые другие.

Почему стало возможно их проведение? ВоAпервых, объективные общественные потребности при таких реформах совпадают с потребA ностями и интересами либо государственного аппарата в целом, либо его большой части, т.е. обеспечены силой самой мотивации основных участников процесса реформирования. И воAвторых, подобные реA формы радикально не покушаются на основополагающие принципы организации и деятельности государственного аппарата, которые поA следнему представляются вполне комфортными.

Однако как только речь заходит об изменении условий деятельноA сти самого государственного аппарата и при этом идейной основой таA ких изменений являются, скажем, не повышение комфортности деяA тельности бюрократии, в том числе существенное повышение денежA ного содержания, не ослабление контроля, не создание в госаппарате атмосферы «священнодействия», куда общественности «вход воспреA щен», а открытость власти, ее деятельность на основе жестких админиA стративных процедур, общественное служение, сокращение лишних управленческих звеньев, и к тому же эти изменения часто требуют больших бюджетных средств, ясно, что такие реформы не могут иметь в государственном аппарате много сторонников и союзников.

123

Поэтому реформы второго типа требуют как минимум следуюA щих условий:

—четкого понимания политическим руководством (еще лучше политической элитой в целом) жизненной, а не формальной необходимости и острой актуальности таких реформ;

—концентрации политического внимания на протяжении всего процесса реформирования, а не отношения к реформе как к периферийной;

—концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направA лениях;

—наличия ясной модели (схемы) организации самого процесса реформирования, начиная с разработки программы реформы

и кончая оценкой результатов.

Можно констатировать, что ни одной из этих предпосылок в 1997—1998 гг. не существовало. Но обратим внимание на отсутстA вие последнего из упомянутых выше условий. На наш взгляд, именно оно способно не только сделать процесс реформы осмысA ленным, прозрачным и эффективным, но и повлиять на формироA вание других факторов, обеспечивающих успех преобразований. Однако как раз этому моменту до сих пор почти не придается знаA чения. Основные действия концентрируются на выработке модели (концепции) той или иной реформы, разработке проектов отдельA ных законодательных актов и выделении (при положительном разA витии процесса) финансовых средств, хотя, как правило, в недоA статочных объемах.

С большой долей самокритики авторы вынуждены признать, что одной из причин неудачи и административной реформы, и ее составA ной части — реформы государственной службы — среди прочего быA ло отсутствие должного внимания разработчиков к организации проA цесса разработки концептуальных документов.

Иллюстрацией весьма неясного образа такой организации может служить, например, то, что лишь при разработке концептуального доA кумента выкристаллизовались его параметры. Другими словами, до последнего момента неясен был ни масштаб, ни четкие границы предмета реформы. Приведем два примера.

После одобрения упоминавшейся выше записки А. Чубайс поA просил ее автора подготовить чтоAто вроде технического задания на разработку программы государственного строительства. В сентябре 1996 г. в качестве одного из вариантов было подготовлено «Задание на разработку Программы системной реформы “Правовой порядок в России”». Приведем выдержку из него:

124

I. Направления разработки Программы

125

Как видим, вначале предполагалось идти гораздо более широким фронтом.

Затем, в октябре 1996 г. было разработано (но тоже не утверждеA но) «Техническое задание на разработку проекта плана действий ПреA зидента Российской Федерации по преодолению негативных явлений и процессов при обеспечении правового порядка в Российской ФедеA рации», в котором содержались следующие разделы (блоки): «НормоA творчество», «Экономика», «Охрана и защита права», «Федерализм», «Государственная служба».

Подобных вариантов было несколько, но ни один так и не был положен в основу последующей разработки концептуального докуA мента, хотя и нельзя сказать, что такая подготовительная работа окаA залась совсем бесполезной.

Забегая вперед, укажем, что в девяти вариантах Концепции адмиA нистративной реформы (всего таких вариантов — с августа 1996 по март 1998 г. — было 12) существовал раздел «Механизм реализации админиA стративной реформы». Но перед представлением 10Aго варианта он был снят по предложению Комиссии по разработке программы государстA венного строительства (о ней см. ниже) как излишне «академичный». На наш взгляд, наибольший интерес в разделе о механизме реализации представляет взгляд на реформу как на творческий и постоянно корA ректируемый процесс, причем опирающийся на активное участие в нем общественных организаций. Это особенно важно, поскольку часто на реформы смотрят как на принятие одного или нескольких нормаA тивных правовых актов и редко придают значение мониторингу как саA мой реформы, так и анализу происходящих изменений. Здесь имеет смысл привести этот небольшой раздел, поскольку он иллюстрирует

126

представления авторов Концепции о том, каков должен был бы быть оптимальный путь самой административной реформы:

«Механизмы реализации административной реформы

Преобразования, сопоставимые по масштабу и сложности с предA лагаемой в данном документе Административной реформой, обладаA ют рядом свойств, которые предъявляют особые требования к их реаA лизации.

1.Время реформирования сопоставимо со временем существенA ного изменения среды, в которой действует объект реформирования,

исо временем накопления новых проблем, которые, как правило, не могут быть учтены на старте реформы.

2.Нельзя рассчитывать на то, что сам процесс реформирования идеален и полностью лишен тех недостатков, которыми обладает объA ект реформирования. Иными словами, в процессе реформирования накапливается «шум», образованный многочисленными системными сбоями, способный существенно влиять не только на качество проA цесса реформирования, но даже на его цели.

3.Объект реформирования не пассивен, но обладает собственной инерцией, целями, «инстинктом самосохранения». Это приводит как к осознанному, так и неосознанному сопротивлению объекта тем возA действиям, которые призваны его изменить.

4.Нельзя игнорировать то обстоятельство, что сам объект рефорA мирования (или его отдельные фрагменты) нередко по необходимосA ти используется как инструмент реформирования.

5.Преобразования должны проводиться таким образом, чтобы не вызвать паралича действующих институтов власти.

Все эти обстоятельства и порождают специфический статус ПроA граммы Административной реформы. Программа Административной

реформы не должна быть жесткой и обязана содержать механизмы адап= тации и самоизменения. Она осуществляется методом последовательA ных приближений. Специфическим для программной организации оказывается при этом параллельность и одновременность проработA ки, развертывания и реализации различных подпрограмм.

Такая непривычная формула предполагает, что наряду с дальнейA шей проработкой Программы в целом и стратегии ее реализации форA мируются и отделяются от Программы организационные проекты и планы первоочередных мероприятий, которые могут реализовыватьA ся уже административными средствами. Программа при этом разверA тывается далее, периодически (поэтапно) порождая подобные лоA кальные решения. Таким образом, в рамках программной организаA ции формируется своего рода «машина», обеспечивающая системA

127

ность и последовательность осуществляемых локальных преобразоваA ний, направленных к достижению постепенно уточняющихся ориенA тиров движения.

Управление реформой

Успех Административной реформы будет определяться эффекA тивным сочетанием управления реализацией и общественной подA держки реформы. Поэтому Административная реформа должна реаA лизовываться координированными усилиями государственных, госуA дарственноAобщественных и общественных структур.

Главным стратегическим органом управления реформой может стать Комиссия по реализации Административной реформы, возглавляе= мая Президентом Российской Федерации и включающая руководство Федерального собрания, Правительства Российской Федерации, АдA министрации Президента Российской Федерации, а также руководиA телей иных структур управления реформой и ее поддержки. Задачи Комиссии:

—принятие основных решений по реализации реформы;

—осуществление координации действий различных органов влаA сти при проведении Административной реформы;

—назначение представителей Комиссии, ответственных за реаA лизацию Административной реформы в регионах, конкретных

органах власти.

Генеральная дирекция Административной реформы должна стать

основным рабочим органом управления реформой — негосударственным учреждением, работающим по поручениям и заказам Комиссии по реализации Административной реформы. Генеральная дирекция буA дет готовить проекты программных, нормативных и иных докуменA тов, связанных с реализацией Административной реформы, вести неA обходимые исследовательские проработки, мониторинг и «авторский надзор» реформы, готовить ежегодный аналитический отчет по всем мероприятиям реформы и предложения по ее реализации на следуюA щий год».

2.2. Организация работы над Концепцией

2.2.1. Подготовительный этап

Вернемся к периоду, последовавшему за оглашением Послания Президента Российской Федерации 1997 г. Практически сразу же скаA зались все те недостатки политического и организационноAаппаратA ного свойства, о которых мы упомянули выше.

128

Прежде всего это выразилось в том, что процесс протекал по изA вестной российской традиции «инициатива наказуема». То есть в АдA министрации Президента ответственным за подготовку Программы государственного строительства был назначен М. Краснов. ВозможA но, такое назначение было бы естественным, если бы не несколько обстоятельств. ВоAпервых, не было издано официального решения о таком назначении и вообще о начале подобной работы (лишь в мае 1997 г. появилось распоряжение Президента об образовании специA альной Комиссии, но к этому мы еще вернемся). ВоAвторых, с КрасA нова не были сняты его обязанности по осуществлению функций поA мощника Президента, которые, естественно, занимали существенную часть времени. И, вAтретьих, кроме неофициального аппаратного веA са у Краснова не было полномочий по привлечению к работе над доA кументами ни сотрудников президентской Администрации, ни работA ников органов исполнительной власти. И уж тем более ему не были даны в руки какие бы то ни было финансовые ресурсы. ИллюстрациA ей такого положения может служить записка, направленная М. КрасA новым А. Чубайсу в январе 1997 г., т.е. еще в ходе работы над текстом Послания Президента Российской Федерации. Приведем ее с небольA шими изъятиями:

«Как мне сообщил М.В. Бойко (в тот период — заместитель рукоA водителя администрации Президента РФ. — Примеч. авт.), Вы поруA чили организовать совещание под Вашим руководством по обсуждеA нию вопроса разработки Программы государственного строительства в Российской Федерации. Во исполнение поручения я подготовил чтоA то вроде доклада — свое видение проблемы и способов ее решения.

В материалах упомянуто об Указе Президента РФ о разработке концепции правовой реформы. Она должна была бы стать прообразом Программы госстроительства, во всяком случае придать ей системA ный характер. Возможно, более подробно этот вопрос стоило бы обA судить на совещании. Он принципиальный в плане исполнения задуA манного.

Я не только не отказываюсь заниматься этой проблемой, но счиA тал бы ее решение делом остатка жизни. Однако, даже если я соберу круг экспертов и организую их работу, результаты ее не смогут претенA довать на серьезную Программу. Это будет кустарщиной. Серьезная работа должна серьезно и оплачиваться. Либо исполнители должны быть в прямом подчинении. Ни того, ни другого у меня нет».

Тем не менее дальнейшая работа походила именно на некоторую самодеятельность. Разумеется, не в смысле интеллектуального содерA жания (эксперты, в основном, были как раз весьма квалифицированA

129

ными), а в смысле организации. Нельзя, разумеется, сказать, что маA териалы готовились «на коленке». Для деятельности рабочих групп была выделена одна из правительственных резиденций, завезена и усA тановлена необходимая техника (компьютеры, принтеры и т.п.), обесA печено питание экспертов. Однако все это происходило на перифеA рии общей деятельности и администрации, и самого Президента РосA сии (последний не интересовался ходом работы и ее результатами).

Для того чтобы поправить положение, инициаторами этой работы было предложено создать Комиссию по разработке Программы государ ственного строительства. Основная цель состояла в том, чтобы приA дать работе над программой более высокий, если не политический, то хотя бы аппаратный вес. Об этом и говорилось в сопроводительной заA писке от 6 мая 1997 г. к проекту распоряжения о Комиссии, направленA ной Президенту Б. Ельцину его помощником М. Красновым:

«Уважаемый Борис Николаевич!

Вам на подпись представляется проект Распоряжения о КомисA сии по разработке Программы государственного строительства.

Эта Программа должна быть разработана до конца с.г. в соответA ствии с Посланием Президента РФ 1997 г. Цель Программы — выйти на оптимальную модель структуры и функционирования исполниA тельной власти.

«Управленческие тромбы», т.е. непроходимость властных сигнаA лов; дублирование функций; отсутствие автоматизма реализации собA ственной компетенции; отсутствие перспективного подхода, т.е. раA бота в «пожарном режиме»; преобладание старых, прежде всего коA мандных принципов управления — все это болезни многих органов исполнительной власти.

Программу планируется распределить по блокам в соответствии с основными функциями государства:

—оборона и безопасность;

—поддержание правового порядка;

—социальная функция;

—экономическое регулирование.

При этом каждый из блоков будет разрабатываться через призму оптимизации системы, функций и полномочий органов, работы госуA дарственных служащих. Имеется в виду также задача четкого распреA деления функций, полномочий и органов между федеральным центA ром и регионами […]».

7 мая 1997 г. вышло распоряжение Президента Российской ФеA дерации о создании такой Комиссии. Она возглавлялась руководитеA лем администрации Президента В.Б. Юмашевым (к тому времени он

130