Муниципальное управление (Половинкин)
.pdfВо-первых, это планово-затратное положение коммунальной сферы.
Несмотря на то что доля платежей населения в расходах на ЖКХ постоянно растет, на содержание отрасли продолжают использоваться значительные бюджетные средства (например, в 1999 г. эти расходы составили 8% от ВВП). Причем в большинстве регионов России отрасль недофинансируется, покрывается лишь часть от федерального норматива.
Второе, управление финансовыми потоками происходит рассогласованно. Если доходные полномочия практически целиком принадлежат ведению субъектов Федерации (в форме региональных энергетических комиссий и пр.), то основная тяжесть расходов на ЖКХ ложится на местные бюджеты. Несмотря на то что органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно фиксировать максимально допустимую долю собственных расходов граждан в совокупном доходе семьи на их оплату, это, как мы увидим, не решает проблему.
Несбалансированность межбюджетных отношений и нескоординированность финансовых потоков ведут к тому, что инвестиционные средства не доходят до уровня предприятий ЖКХ, а
заканчиваются проведением взаимозачетов между министерствами и ведомствами. Управление и финансирование отрасли носит виртуальный характер.
Третье – это колоссальные расходы энергоресурсов в коммунальной системе. На единицу ВВП, по сравнению с развитыми странами мира, в
России расходуется в 4-5 раз больше электроэнергии; на обогрев квадратного метра жилья – в 3 раза больше [3]. Удельное водопотребление в жилищном фонде значительно превышает технически обоснованное и составляет от 300 до 600 литров на человека в сутки. В целом потребление воды в России в 2-2,5 раза превышает среднеевропейское [3].
Несмотря на рост стоимости энергоресурсов, существенного снижения их потребления в производственной сфере и жилищно-
коммунальном хозяйстве не происходит [3]. Одна из причин этого – сохранение отраслевого подхода к экономии ресурсов. Стоимость строительства не связывается с последующими расходами на эксплуатацию зданий и сооружений. Высокая энерго- и материалоемкость российской продукции является одной из причин ее неконкурентоспособности. А так как основную долю в стоимости коммунальных услуг составляют энерго- и теплоносители, то именно на данные услуги приходятся большие доли их дотаций в бюджетах регионов России.
Кроме того, предприятия ЖКХ не заинтересованы в сокращении издержек. Во-первых, полученные в результате экономии ресурсы будут изъяты в форме недоплаты из местного бюджета разницы в коммунальных тарифах или отнесены к прибыли и практически полностью уйдут на уплату налогов, погашение кредиторской задолженности. Вторая причина
– в используемом методе формирования тарифов монополий. Так как рост цены не ограничен влиянием конкуренции со стороны потребителей или других производителей, то, увеличивая себестоимость, предприятие одновременно повышает абсолютную величину своих доходов.
Далее, поскольку бюджетные дотации направляются на покрытие убытков коммунальных предприятий, то фактически лица с высоким доходом, имеющие соответствующее жилье, получают больше бюджетных дотаций, чем малообеспеченные категории граждан. Однако рост тарифов на коммунальные услуги при прочих равных условиях не ведет к сокращению бюджетных трат. Формально расходы на ЖКХ из семейного бюджета постоянно растут. Так как установленный рост тарифов не предполагает привязку к росту доходов населения, то увеличение расходов на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) в структуре семейных расходов ведет к сокращению реальных доходов граждан и росту социальной незащищенности населения. В конечном итоге это приводит к дополнительным ассигнованиям из бюджетных средств, будь то выплаты
субсидий или разовая социальная помощь. Уже сейчас, до перехода на
100%-ную оплату, в структуре коммунальных платежей населения 35%
приходится на льготы и субсидии, которые часто представляют собой выпадающие доходы жилищно-коммунальных предприятий.
Другим следствием увеличения тарифов является рост дебиторской задолженности жилищно-коммунальных предприятий и, как следствие, их убыточность. Покрытие растущих убытков ЖКХ из бюджетных источников является второй стороной проблемы, связанной с повышением тарифов на ЖКУ.
Следствием роста тарифов и, в лучшем случае, тех же потребительских свойств является ухудшение качества жилищно-
коммунальных услуг как соотношение «ценности к цене».
Потребительские свойства оказываемых услуг (надежность, экологическая безопасность и устойчивость городской инфраструктуры) можно повысить лишь с помощью инвестиций на реновацию. Ликвидировать высокую затратность на ЖКХ невозможно без кардинальных, наукоемких преобразований в отрасли. Проблема заключается в том, как при огромных текущих расходах на ЖКХ найти источники дополнительного финансирования капитальных вложений.
Выше мы выделили макроэкономические проблемы отрасли,
которые влияют и учитываются в процессе муниципального управления ЖКХ. Для подготовки стратегических и оперативных решений (таких, как использование прибыли муниципальных предприятий, размер фонда вознаграждения руководителя, пересмотр тарифов) необходимо исследовать состояние конкретного объекта муниципального управления и его изменения под влиянием внешних и внутренних факторов. Возникают вопросы: как разработать систему индикаторов и по какой процедуре оценить состояние жилищно-коммунальных предприятий (ЖКП), с чем его сравнивать? Как изменяется состав показателей в зависимости от формы собственности и сферы деятельности предприятий?
Важным блоком мониторинга ЖКП является анализ процедуры определения тарифов. Для обеспечения притока инвестиций в ЖКХ и защиты прав потребителей формирование и регулирование тарифов в отрасли (где многие предприятия являются монополиями) должны быть стабильными и прозрачными для инвесторов, потребителей услуг и органов власти. Для контроля над этими процессами, стимулирования экономии ресурсов, расчета эффективности мероприятий по энергоресурсосбе-режению и, наконец, для взаимодействия с населением и юридическими лицами местной администрации необходимы ответы на следующие вопросы:
Кто устанавливает тарифы для населения и организаций?
Как определяется и как рассчитывается тариф для различных видов услуг по нормативу при наличии приборов учета на входе в дом, в
части или во всех квартирах?
Как дифференцируется оплата при превышении нормативов потребления?
Как влияет на оплату жилищно-коммунальных услуг подтвержденное документально отсутствие жильцов в течение длительного времени?
Как снижаются платежи при отклонении качества коммунальных услуг от нормативных требований для каждого вида услуг?
Кто рассчитывает сумму оплаты?
Могут быть также другие прикладные задачи, например, как снизить стоимость изготовления счетов-квитанций, как исследовать мнения жителей о качестве коммунальных услуг и др.
В сфере непосредственной компетенции органов власти находятся организация, контроль, координация и финансирование работ по эксплуатации и обслуживанию жилого фонда, благоустройству территории. Ежеквартально заслушиваются и утверждаются отчеты ремонтно-эксплуатационных организаций (РЭУ) на балансовой комиссии,
в состав которой кроме местной администрации входят представители служб городского хозяйства, независимые эксперты, представители вышестоящих организаций. Как проанализировать балансы РЭУ и сделать обоснованные выводы об улучшении/ухудшении общего финансового состояния, отдельных показателей платежеспособности, ликвидности,
финансовой устойчивости, рентабельности, деловой активности, а также оценить опасность банкротства предприятий? Для этого недостаточно провести простое чтение предоставленной отчетности, необходимо воспользоваться методикой комплексного финансового анализа.
Далее, как разорвать образовавшийся в этой сфере треугольник отсутствия развития – низкое качество обслуживания, штрафы и убыточность деятельности?
Отдельный блок затрагивает организационные проблемы. Как выстроить наиболее оптимальную общую и внутреннюю структуру этих организаций? Как разделить ответственность? Здесь предлагается применить специальный инструмент, уже упоминавшийся ранее, – ФСА.
Мы выделили характерные для отрасли проблемы, сталкиваться и снимать последствия которых приходится непосредственно на местах, а
также задачи анализа состояния жилищных и коммунальных предприятий.
Такое исследование является необходимой подготовительной стадией для постановки целей антикризисного управления и развития муниципальной системы ЖКХ в целом и каждого из ее элементов.
Какая стратегия органов местной власти позволит изменить дотационный, высокозатратный характер ЖКХ? В сложившихся условиях
– это стратегии глобальной экономии. Термин может вызвать возражения,
связанные с социальной значимостью отрасли, платежеспособностью населения, монополизированностью и уже упомянутыми выше последствиями роста тарифов. Однако здесь для реализации указанной стратегии закладывается совершенно иной подход. В краткосрочном периоде при прочих равных условиях глобальная экономия не
предусматривает прямого сокращения выделяемых бюджетных средств и повышения тарифов. Напротив, в органе местного самоуправления разрабатывается комплекс мер, способствующий притоку финансовых ресурсов на внедрение энергоресурсосберегающих технологий,
автоматизацию, механизацию и другие мероприятия, дающие в будущем сокращение текущих расходов. Как обеспечить необходимые капитальные вложения при огромных текущих расходах на ЖКХ? Инструментом решения этой проблемы является система многовариантности
источников финансирования, когда ни один из финансовых источников не является критичным. Что обеспечит формирование, целостность и работоспособность сложной системы многовариантности? Для этого должен быть применен маркетинговый подход, создана единая стратегия.
Основным направлением стратегии глобальной экономии применительно к
жилищным организациям является связанная диверсификация, что означает производство товаров или услуг, не относящихся напрямую к основной деятельности, но соединенных с ней технологической цепочкой.
Широкий, но гармоничный номенклатурный ряд оказываемых услуг приведет к появлению новых источников финансирования ЖКП при сохранении профиля их деятельности и более полном удовлетворении потребностей населения. Другим важным направлением снижения расходов является проведение конкурсов на осуществление работ по обслуживанию жилого фонда. Мы попытаемся разобраться, почему жилищная сфера, несмотря на неустойчивое финансовое положение госорганизаций, может оказаться чрезвычайно привлекательной для частных фирм? Как квалифицированно организовать и провести конкурсный отбор подрядчиков?
Для коммунальных предприятий стратегия глобальной экономии выражается во внедрении энергоресурсосберегающих технологий. Они позволяют вовремя предупредить или избежать аварии, снизить непродуктивные потери подаваемых ресурсов; сократить время ремонта и
модернизации трубопроводов, увеличить период службы сетей,
мотивировать экономию потребителей, ресурсоснабжающих и строительных организаций. Для использования таких наукоемких разработок необходимо ответить на ряд вопросов.
Как наиболее эффективно собрать, передать, обработать необходимую для различных служб информацию, т.е. какие информационные технологии использовать?
Существуют ли наукоемкие разработки, способные решать задачи энергоресур-сосбережения в каждой из подотраслей ЖКХ (электро-, водо-,
теплоснабжение, техническая эксплуатация и содержание жилого фонда и придомовой территории, утилизация отходов и др.) и для каждой сферы использования (для управления и/или контроля прохождения информационных, материальных и финансовых ресурсопотоков) и пр.?
Как расширить количество их модификаций для выполнения всех необходимых задач?
По каким критериям выбрать первоочередные зоны для внедрения таких технологий? Как прогнозировать потребность и структуру необходимых вложений, их изменение по отношению к различным внешним и внутренним факторам? Как произвести сравнение разнородных муниципальных образований и пр.?
Несмотря на неоспоримые многочисленные косвенные и прямые качественные результаты, как измерить, провести анализ и сравнение экономической эффективности внедрения наукоемких разработок в различные проекты?
Наконец, как обеспечить значительные капитальные вложения в разработку и производство наукоемких товаров? Здесь необходимо проанализировать возможные схемы финансирования, удовлетворить требования банка и привлечь его финансовые и технологические ресурсы к реализации таких проектов. Ограниченность выдачи кредитов традиционным способом (например, под бизнес-план) связана с
отсутствием гарантий целевого их расходования при значительной кредиторской задолженности. Предлагаемые виды обеспечения могут также не удовлетворять предъявляемым требованиям ликвидности и надежности. Для вексельного кредита проблема обеспечить замкнутые внутри МО схемы их движения, доверие к эмитенту и самой ценной бумаге среди всех участников проекта. Кроме того, в вексельной схеме существуют сложности с зачетом НДС, что удорожает их использование.
Для преодоления выделенных ограничений предлагается использовать новую форму кредитования, при которой финансируется не бизнес-план, а
самостоятельная экономическая единица - мультипроект,
подразумевающий серию подпроектов с множеством вовлеченных участников. Для реализации преимуществ проектного финансирования необходимо построить систему управления и выделить ее ядро -
девелопера, интегрирующего максимальное количество участников. Это достаточно новая и сложная форма привлечения ресурсов в ЖКХ, которая требует проработки множества вопросов. Кто будет финансировать управляющую структуру и как она образуется? Как выделить потенциальных участников коммунального проекта, удовлетворить их интересы и мотивировать вступление в проект? Как разделить функции участников и обеспечить качественное управление реализацией проекта?
Как максимально снизить риск невозврата привлеченных кредитов? Как решить основную задачу логистики, т.е. обеспечить проект необходимыми ресурсами в нужном объеме, в нужное время, по минимальным ценам финансового рынка? Кто и как может дать толчок реализации проекта,
каковы первые шаги его инициации?
Большие возможности предоставляет сочетание механизмов девелопинга и концессии (долгосрочной аренды) в части обеспечения притока дополнительных источников внебюджетного финансирования в строительство, реконструкцию и модернизацию объектов коммунального
назначения, обновление основных фондов, а также создание конкурентной среды в коммунальном хозяйстве.
При реализации мультипроектов в ЖКХ необходимо тщательно проработать платежную систему взаимодействия участников; определить контрольные точки, последовательность действий исполнителей,
информационные, финансовые, материальные потоки, связывающие каждый этап; представить платежную систему в наглядной и удобной для применения управленческих воздействий форме; рассмотреть преимущества выработанной схемы для каждого участника.
Одной из проблемных подотраслей ЖКХ является обращение твердых бытовых отходов (ТБО), с которой сопряжены значительные капиталовложения и эксплуатационные расходы. Тем не менее, в развитых странах Запада это один из конкурентных видов бизнеса. Как сбалансировать данный центр убытков местного бюджета? Стратегия глобальной экономии здесь выражается в снижении расходов на транспортировку отходов, создание прибыльной системы сбора ТБО через:
уменьшение перевозимых отходов и сокращение объемов захоронения, сокращение экологически вредных веществ;
внедрение системы вторичного использования отходов;
обеспечение совершенной, экологически чистой технологией окончательной обработки отходов.
Задачей являются также структурирование и оптимизация финансовых потоков. Как максимально снизить стоимость прохождения потока, сократить количество звеньев, при этом повысить заинтересованность всех участников в эффективности системы? Кто в достаточно сложной и длинной финансовой цепочке составляет ядро
(центр), через кого проходят лишь транзитные платежи, кто собирает оплату за удаление ТБО, а кто расплачивается с полигонами,
перегрузочными станциями, мусороперерабатывающими заводами и пр.
Последняя задача, являющаяся предметом финансовой логистики,
актуальна не только для сферы вывоза ТБО, но и для всей системы сбора и распределения жилищно-коммунальных платежей.
Необходимо диагностировать существующую схему движения платежей населения, выявив количество звеньев, время и затраты на прохождение потока. Как снизить стоимость этого потока? Один из возможных вариантов – сбор платежей непосредственно в обслуживающих жилой фонд организациях. В этом случае возникает проблема определения оптимального расположения и количества точек сбора платежей, расчета эффективности данной меры.
Сокращение стоимости прохождения потока жилищно-
коммунальных платежей является одним из возможных минипроектов реализации стратегии глобальной экономии в жилищной сфере. Для достижения поставленных целей организационная структура этих служб должна быть приведена в соответствие со стратегией. Возникает вопрос,
как сократить расходы на ЖКХ за счет оптимизации организационных форм обслуживания и управления жилищным фондом? С точки зрения выработанной стратегии, преобразования в оргструктуре, с одной стороны,
должны привести к экономии, с другой, - предоставить возможности
(отдел, участок и пр.) для реализации диверсификации деятельности и создать новые центры прибыли этих организаций. В процессе реорганизации существующих форм обслуживания жилого фонда необходимо опираться на ранее проведенную диагностику, выводы сравнительного финансового и функционально-стоимостного анализов
(ФСА). По данным о дисбалансах в структуре, выраженности эффекта масштаба (т.е. возможности экономии на накладных издержках при увеличении объема выпуска) определяются возможные направления преобразований, например целесообразны ли территориальное укрупнение организаций или разделение функций с созданием новых структур.