Орхусская конвенция

1. Каждая Сторона обеспечивает, чтобы, при условии соблюдения последующих пунктов настоящей статьи, государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации предоставляли общественности, в рамках национального законодательства, такую информацию, включая, при наличии запроса и в соответствии с подпунктом b) ниже, копии фактической документации, содержащей или включающей такую информацию:

Пункт 1 статьи 4 содержит возлагаемое на государственные органы общее обязательство предоставлять экологическую информацию в ответ на соответствующий запрос. Стороны должны обеспечивать соблюдение этого обязательства «в рамках национального законодательства». Это означает, что i) национальное законодательство должно устанавливать соответствующий порядок ответов на просьбы о предоставлении информации, в соответствии с Конвенцией, и что ii) национальное законодательство может ограничивать доступ к информации в соответствии с факультативными исключениями, указанными в пунктах 3 и 4 статьи 4. (См. также комментарий к статье 2.)

Экологическая информация, общественность и государственные органы определены в статье 2. Под «просьбой» может пониматься любое сообщение представителя общественности государственному органу, в котором он запрашивает экологическую информацию. Форма просьбы в Конвенции не уточняется. Это означает, что любая просьба, удовлетворяющая требованиям статьи 4, будь то в устной или письменной форме, будет считаться таковой в соответствии с Конвенцией.

Кроме того, согласно Конвенции, государственные органы должны предоставлять по запросу копии фактической документации, содержащей информацию, а не резюме или выдержки, подготовленные государственными органами. Это требование соответствует подпункту b), в котором указывается, что информация должна быть предоставлена в запрошенной форме с учетом некоторых исключений. Требование о предоставлении копий фактической документации обеспечивает представителям общественности возможность ознакомиться с конкретно запрошенной информацией, предоставленной полностью, на языке оригинала и в соответствующем контексте. Требование, касающееся «фактической документации» уже существует во многих странах. Например, в Португалии право доступа включает право быть информированным о существовании данного документа, а также право на получение копии всего документа99.

а) без необходимости формулировать свою заинтересованность;

Согласно Конвенции, государственные органы не должны выдвигать никаких требований в связи с предоставлением информации, которую запрашивает податель просьбы, например потребовать указать причину, по которой он желает получить информацию, или каким образом он намерен ее использовать. В просьбе не может быть отказано по той причине, что податель не имеет заинтересованности в информации. Это соответствует принципу «предоставления информации любому лицу».

b)в запрошенной форме, если только:

80

В соответствии со статьей 4, представители общественности могут запрашивать информацию в конкретной форме, например, отпечатанной на бумаге, в электронной форме, в форме видеозаписи, аудиозаписи и т.д. Как правило, государственный орган должен удовлетворить просьбу в отношении конкретной формы, за исключением случаев, изложенных ниже.

Почему важна форма?

Предоставление подателю просьбы права выбора соответствующей формы информации может иметь определенные выгоды как для государственного органа, так и для подателя просьбы, например:

•более оперативное предоставление информации

•более низкие расходы по предоставлению информации,

•удовлетворение особых потребностей отдельных представителей общественности, например инвалидов, лиц, говорящих на другом языке, или лиц, у которых нет нужного оборудования,

•эффективное использование комплексных информационных систем, таких, как географические информационные системы (ГИС), которые могут выдавать информацию в самых различных формах.

Вопрос формы также означает, что государственные органы должны не просто дать возможность ознакомиться с запрошенными документами, а предоставить копии этих документов. Кроме того, некоторые податели просьбы, возможно, предпочитают получить не копии документов, а ознакомиться с их подлинниками. Если они выражают такую просьбу, то государственные органы должны удовлетворить ее при условии соблюдения подпунктов i) и ii) ниже. Это положение можно сопоставить с пунктом 6 статьи 6, которым на государственные органы возлагается обязательство обеспечивать общественности доступ для ознакомления с документами, относящимися к решениям по конкретным видам деятельности.

i)государственный орган не имеет оснований представить ее в другой форме, при этом в данном случае должны быть указаны причины, оправдывающие представление информации в данной форме; или

Конвенция предусматривает некоторые исключения из требования о том, что информация должна быть предоставлена в запрашиваемой форме. В соответствии с пунктом 1 b) i) статьи 4, государственный орган может, по своему усмотрению, предоставить информацию не в запрошенной, а в другой форме, если для этого есть оправдательные причины. В любом случае, государственный орган должен указать эти причины.

81

ii)информация уже не была предоставлена общественности в другой форме

Второе исключение состоит в том, что государственный орган не обязан предоставлять информацию в запрошенной форме, если она уже была раскрыта в другой форме, например, в издаваемом правительством журнале, который можно найти в общественной библиотеке. В этом случае государственный орган может сослаться на эту общедоступную информацию, имеющуюся в другой форме, или дать ее в этой форме. Естественно, здесь необходимо учитывать возможности доступа к общедоступному варианту этой информации. Информирование подателя просьбы о том, что единственный экземпляр этого журнала есть в библиотеке, расположенной в 200 км от его дома, вряд ли будет удовлетворительным ответом. Кроме того, «общедоступная» предполагает, что в случае такой информации действуют те же разумные ставки расходов, которые предписаны Конвенцией.

Однако статья 3 предусматривает, что доступ к информации должен быть эффективным на практике. Для того чтобы «общедоступная» информация была действительно общедоступной, это должно означать, что она легкодоступна для представителя общественности, который запрашивает эту информацию. Кроме того, под «другой формой» понимается, что имеющаяся информация представляет собой не краткое содержание этой информации, а ее функциональный эквивалент в запрошенной форме и что эта информация должна быть предоставлена полностью.

2. Экологическая информация, о которой говорится в пункте 1 выше,

предоставляется в максимально сжатые сроки, но не позднее одного месяца после подачи просьбы, если только объем и сложность соответствующей информации не оправдывают продления этого периода до двух месяцев после подачи просьбы.

Податель просьбы информируется о любом продлении этого периода и о причинах, оправдывающих принятие такого решения.

Конвенция обязывает государственные органы предоставлять информацию в конкретные сроки. Как правило, она обязывает их делать это «в максимально сжатые сроки». Далее, в ней предписывается предельный срок продолжительностью до одного месяца с возможным продлением в некоторых обстоятельствах до двух месяцев. Предельные сроки, установленные в Конвенции, – это максимальные сроки. В принципе, Конвенция обязывает Стороны отвечать на запросы, когда это возможно, в более сжатые сроки. В Конвенции не определяется, когда начинается отсчет этого срока, а только указывается, что это должно быть сделано после «подачи» просьбы. Момент времени, который будет считаться моментом подачи просьбы, обычно регламентируется административными положениями той или иной Стороны.

Сроки предоставления информации

•«в максимально сжатые сроки»: базовые нормы;

82

•«не позднее одного месяца»: максимально допустимый срок;

•«продление до двух месяцев»: только в тех случаях, когда это обосновано объемом или сложностью запроса.

Втех случаях, когда испрашивается разрешение на просмотр архивов в государственном учреждении, «в максимально сжатые сроки» может означать несколько дней или больше в зависимости от того, насколько быстро учреждение может обеспечить наличие этой информации для просмотра. Стороны определяют эти предельные сроки поразному в зависимости от того, испрашивается ли разрешение на просмотр документа или на получение его копии. Например, в Брюссельском регионе Бельгии предусматривается содействие немедленному доступу к документу, если испрашивается просьба на его просмотр100. Если же испрашивается копия документа, то «в максимально сжатые сроки» может означать несколько дней. Например, в Норвегии государственные органы должны предоставлять информацию «без необоснованной задержки», что, в принципе, означает в течение трех дней после получения просьбы101. Норма «в максимально сжатые сроки» находит отражение в пункте 5 статьи 4, которым государственному органу вменяется в обязанность «в максимально сжатые сроки» информировать подателя просьбы о том, что он не располагает информацией, или передать его просьбу в другой орган.

Вобычных случаях Орхусская конвенция, согласно пункту 7 статьи 4, дает органам один месяц после подачи просьбы, в течение которого они должны дать ответ, в том числе и в случае отказа. Этот срок был выбран по той причине, что в подавляющем большинстве стран региона ЕЭК ООН такие сроки уже действуют, причем во многих из них они даже короче. Например, в Португалии и Дании ответ должен быть дан в 10-дневный срок, а в Венгрии и Латвии – в 15-дневный.

Внекоторых случаях Конвенция разрешает государственным органам считать, что

«объем и сложность» информации оправдывают продление месячного срока до двух месяцев. Страны могут установить четкие критерии, регламентирующие объем и сложность информации, которые могли бы оправдывать такое продление сроков. Если объем и сложность запрашиваемой информации оправдывают продление двухмесячного срока, то государственные органы должны информировать подателя просьбы о таком продлении как можно скорее, но не позже конца первого месяца. Конвенция также обязывает государственные органы указывать причины такого продления. Это требование повторяется в пункте 7 статьи 4, в котором также предусматривается информирование подателя просьбы о причине продления месячного срока.

Возможность продления или, в соответствующих случаях, отказа показывает, насколько важным является скорейшее уведомление о статусе просьбы для обеспечения эффективного доступа к информации. Поэтому, некоторые страны предписывают отдельное предварительное уведомление о статусе просьбы. Например, Украина предписывает один срок для уведомления о статусе запроса на информацию и второй срок для фактического ответа на этот запрос. Органы должны ответить на запрос в 10-дневный срок и

83

информировать подателя запроса о том, будет ли он удовлетворен (а если не будет, то почему), а ответ на запрос они должны дать в течение 30-дневного срока. Этот вид требования в отношении промежуточного ответа значительно ускоряет процесс, особенно в том случае, если в просьбе отказано.

3. В просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если:

а) государственный орган, в который направлена просьба, не располагает запрашиваемой экологической информацией;

Государственному органу вменяется в обязанность предоставить доступ только к той информации, которой он «располагает». Это означает, что если Сторона решила применить это исключение, то ей придется определить, что понимается под выражением «располагать» информацией. Однако информация, которой располагает государственный орган, несомненно, не ограничивается информацией, которую он готовит, или которая относится к его компетенции. Некоторые указания в этом плане Конвенция дает в пункте 1 а) статьи 5, который предписывает Сторонам обеспечить, чтобы государственные органы располагали экологической информацией, имеющей отношение к их функциям, и обновляли ее. На практике, для их же удобства, государственные органы не всегда физически располагают информацией, которую они вправе иметь в соответствии с их национальным законодательством. Например, архивы, которые вправе вести государственный орган, могут храниться в служебных помещениях соответствующего контрольного органа. В этом случае можно говорить, что государственный орган «эффективно» располагает данной информацией. Внутренним законодательством уже, возможно, определены условия физического и/или эффективного обладания информацией государственным органом. Ничто в настоящей Конвенции не препятствует государственным органам считать, что они располагают такой информацией, а также информацией, которой они обладают на данный момент физически.

Если государственный орган не располагает запрашиваемой информацией, он обязан, согласно этому положению, обеспечить ее наличие, что явилось бы, согласно статьям 1 и 3 преамбулы, эффективной практикой. Однако отсутствие экологической информации, относящейся к компетенции государственного органа, может рассматриваться как нарушение пункта 1 а) статьи 5. Вместе с тем, если этой информацией располагает другой государственный орган, то данный государственный орган обязан, согласно пункту 5 статьи 4, проинформировать подателя просьбы о том, какой государственный орган может иметь такую информацию. В качестве варианта, он может передать эту просьбу непосредственно нужному государственному органу и уведомить подателя просьбы о том, что он сделал это. И в том, и в другом случае государственный орган должен принять эти меры в самые сжатые сроки.

b) просьба является явно необоснованной или сформулирована в слишком общем виде; или

84

Государственные органы могут отказать в просьбе на получение информации, которая является «явно необоснованной». Стороны Конвенции не обязаны применять это исключение. Если Стороны примут решение сделать это, то им придется определить понятие «явно необоснованная», с тем чтобы помочь государственным органам установить, какая просьба является настолько необоснованной, что в ней может быть отказано в соответствии с этим исключением, и защитить интересы общественности, исключив возможность произвольного применения этого принципа. Хотя в Конвенции нет конкретных указаний насчет того, как определить понятие «явно необоснованная», в ней, тем не менее, этот критерий ставится выше, чем критерий объема и сложности, указанный в пункте 2 статьи 4. Согласно этому пункту, объем и сложность запрашиваемой информации могут оправдать продление месячного периода до двух месяцев. Это предполагает, что объем и сложность сами по себе не могут сделать просьбу «явно необоснованной», как указывается в пункте 3 b).

Согласно Конвенции, государственные органы могут также отказать в просьбе на предоставление доступа к информации на основании того, что она «сформулирована в слишком общем виде». В Конвенции не определяется понятие «слишком общий», и если какая-либо Сторона решит применить это исключение, то она, возможно, пожелает дать дополнительные указания для своих государственных органов. Концепция «слишком общий» уже определен на практике и в законодательстве некоторых государств.

Определение понятия «слишком общий»

Сторонам предоставляется определенная гибкость в том, как определить понятие «слишком общий», однако они могут найти, как это делается в существующих случаях.

Например, Комиссия Франции по доступу к административным документам (КАДА) постановила в прошлом, что запрос на «любой документ», касающийся конкретного вида бурого медведя, и запрос на «все мнения», высказанные в связи с проведением правительством оценок воздействия на окружающую среду, являются слишком общими. Однако здесь следует иметь в виду, что во Франции каждый год проводятся многочисленные ОВОС, и в этой связи такая просьба охватывала бы сотни, а то и тысячи таких оценок. Вместе с тем КАДА не сочла слишком общим запрос всех местных органов в одном из департаментов на данные по анализу воды за пять указанных месяцев и запрос на все документы, относящиеся к развитию местной системы автомобильных дорог.

Пункт 2 статьи 3 обязывает Стороны стремиться обеспечивать ориентацию общественности в получении доступа к информации. Любая помощь или ориентация, которая обеспечивается государственными органами представителям общественности, желающим получить ту или иную информацию, поможет избежать ситуаций, когда просьба будет считаться явно необоснованной или сформулированной в слишком общем виде.

85

с) просьба касается материалов, находящихся на заключительном этапе их подготовки, или внутренней переписки государственных органов, когда такое исключение предусматривается национальным законодательством или сложившейся практикой, при этом учитывается заинтересованность общественности в получении такой информации.

Государственный орган может отказать в раскрытии материалов, находящихся «на заключительном этапе их подготовки», или материалов, касающихся «внутренней переписки», однако только в том случае, если такие материалы подлежат исключению на основании национального закона или сложившейся практики. Конвенция не уточняет, что понимается под «сложившейся практикой», которая может варьироваться в зависимости от административных положений той или иной Стороны Конвенции. Например, в некоторых странах понятие «сложившаяся практика» может распространяться только на те материалы, которые со всей очевидностью соответствуют установленным нормам административной практики.

Однако даже в тех случаях, когда в национальном законодательстве или сложившейся практике такие требования существуют, власти должны, прежде чем принимать окончательное решение об отказе в просьбе, принять во внимание заинтересованность общественности в раскрытии этой информации. Содержащееся в пункте 7 требование указывать причины отказа в письменном виде означает, что государственные органы должны документально и точно обосновать, каким образом они определили в своем решении заинтересованность общественности.

«Материалы, находящиеся на заключительном этапе подготовки», в Конвенции четко не определяются. Однако простой факт, что какой-то документ находится в стадии подготовки, не означает сам по себе, что он автоматически подпадает под это исключение. Если судить по формулировке Директивы 90/313/ЕЕС о свободе доступа к информации по экологическим вопросам, то переход от «незаконченных документов» к «материалам, находящимся на заключительном этапе их подготовки», предполагает, что этот термин относится к отдельным документам, которые в настоящее время активно прорабатываются государственным органом. После того как эти документы перестанут находиться на «заключительном этапе подготовки», они могут быть раскрыты, даже если они все еще не завершены и даже если решение, к которому они относятся, еще не принято. Термин «на заключительном этапе подготовки» предполагает, что в течение какого-то разумного периода времени с этим документом будет проводиться дополнительная работа. В других статьях Конвенции также содержатся некоторые указания относительно того, как Стороны могут толковать выражение «на заключительном этапе подготовки». Статьи 6, 7 и 8, касающиеся участия общественности, предусматривают, что некоторые проекты документов могут быть раскрыты для ознакомления с ними общественности. Следовательно, такие проекты документов, как разрешения, оценки воздействия на окружающую среду, политика, программы, планы и правила, имеющие обязательную исполнительную силу, которые, как предусмотрено Конвенцией, должны быть открыты для высказывания по ним замечаний, не будут рассматриваться, в соответствии с этим исключением, в качестве «материалов, находящихся на заключительном этапе подготовки».

86

Вторая часть этого исключения касается «внутренней переписки». И здесь Стороны могут пожелать четко определить понятие «внутренняя переписка» для целей осуществления Конвенции. В некоторых странах исключение, касающееся внутренней переписки, имеет целью не разглашать личные мнения государственных служащих. Обычно это не относится к фактическим материалам, даже если они все еще находятся на предварительном этапе или в форме проекта. К тому же, после передачи государственным органом какой-либо информации в распоряжение третьей стороны, нельзя утверждать, что она является предметом «внутренней переписки».

Опять же, даже если можно применить одно из этих двух исключений, в пункте 3 с) Сторонам или государственным органам в любом случае вменяется в обязанность учитывать заинтересованность общественности в раскрытии информации. Проверка заинтересованности общественности еще раз рассматривается в пункте 4.

Учет заинтересованности общественности

В Конвенции нет конкретных указаний относительно того, как определить значимость «заинтересованности общественности». Можно вполне себе представить, что Стороны могут решить рассматривать заинтересованность общественности однозначно применительно ко всей проблеме в целом или индивидуально применительно к каждому решению о том, раскрывать или не раскрывать информацию. Они могут также предусмотреть некоторые возможности для решения этого вопроса в каждом конкретном случае в рамках соответствующей политики или руководящих принципов. Некоторые страны уже учитывают заинтересованность общественности, когда им приходится принимать решение о том, применять или не применять исключения, как, скажем, исключение, касающееся «внутренней переписки». Например, в 1994 году омбудсмен в Ирландии должен был установить, было ли обоснованным решение государственного органа, принятое в порядке выполнения своих полномочий, не разглашать информацию. Омбудсмен проанализировал обоснованность решения государственного органа в свете вреда, который мог бы быть причинен в результате разглашения информации. В том конкретном случае омбудсмен решил, что совет графства Корк обязан был представить данные контроля питьевой воды, которые были запрошены одной из НПО, несмотря на то, что он утверждал о необходимости применения исключения, касающегося внутренней переписки102. В Нидерландах практика такова, что потенциально неблагоприятное воздействие раскрытия информации перевешивается не столько конкретной заинтересованностью общественности, изложенной в просьбе на доступ к этой информации, сколько широкой заинтересованностью общественности в эффективном демократическом правлении103.

4. В просьбе о предоставлении экологической информации может быть отказано, если разглашение такой информации отрицательно повлияет на:

87

Интересы, указанные в пункте 4 статьи 4, представляют собой исключение из общего правила о необходимости предоставления представителям общественности информации по запросу. Стороны не обязаны включать эти исключения в свои правила, регламентирующие осуществление Конвенции. Если Стороны примут какие-то исключения, то тогда они могут предусмотреть определенные критерии для их применения государственными органами в рамках их полномочий или же однозначно определить некоторую информацию как не подлежащую раскрытию.

В любом случае государственные органы должны прийти к заключению, что раскрытие информации отрицательно повлияет на любой из этих интересов. «Отрицательно повлияет» означает, что раскрытие информации окажет негативное воздействие на соответствующие интересы. Использование слова «повлияет» вместо «может повлиять» предполагает в данном случае необходимость большей степени уверенности в том, что удовлетворение данной просьбы окажет отрицательное влияние, чем в случае других положений Конвенции (например, в случае пункта 1 b) статьи 6).

Кроме того, как будет показано ниже, независимо от того, кто должен учитывать заинтересованность общественности в разглашении информации, – Сторона или государственный орган – они должны определить, относится ли данная информация к выбросам, и дать, в общем и целом, ограничительное толкование оснований для отказа, изложенных в пункте 4 статьи 4. Эти последние положения следуют после перечня исключений и поэтому применяются ко всем им. Они более подробно рассматриваются ниже.

а) конфиденциальность работы государственных органов в тех случаях, когда такая конфиденциальность предусматривается национальным законодательством;

В пункте 4 а) статьи 4 предусматривается исключение, применимое к разглашению информации, касающейся работы государственных органов, если такое разглашение отрицательно повлияет на конфиденциальность их работы. В Конвенции не определяется «работа государственных органов», однако одно из толкований может заключаться в том, что это может относиться к внутреннему делопроизводству государственного органа, а не к работе по существу вопроса, которой занимается государственный орган в рамках своей компетенции. Определение конфиденциальности должно быть предусмотрено в национальном законодательстве. Это означает, что государственный орган не может в одностороннем порядке объявить данную работу конфиденциальной и поставить на документах гриф «для служебного пользования», с тем чтобы перекрыть к ним доступ общественности. Таким образом, в национальном законодательстве должна быть предусмотрена правовая основа конфиденциальности.

b) международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность;

88

Если разглашение запрашиваемой информации отрицательно повлияет на международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность, то государственный орган может рассмотреть целесообразность отказа.

В Конвенции не определяются термины «международные отношения», «национальная оборона» или «государственная безопасность», однако предполагается, что определение таких терминов будет сделано Сторонами в соответствии с международным правом. Правительства многих стран уже пользуются аналогичными исключениями и дают им узкое толкование.

Некоторые страны решили обеспечить доступ общественности к информации, касающейся окружающей среды, независимо от того, каким образом она может повлиять на международные отношения, национальную оборону или государственную безопасность. Например, статья 50 Конституции Украины предусматривает, что никто не может ограничить доступ к информации об экологической ситуации, качестве продуктов питания и жилье. В Законе о государственной тайне Российской Федерации указывается, что информация, в частности, о состоянии окружающей среды, а также санитарногигиенические данные к категории государственной тайны не относятся104. Государственные органы, как правило, анализируют возможность того, может ли доступ общественности к данному виду информации нанести существенный ущерб национальной безопасности.

Как определить, что данная информация является «государственной тайной?»

Некоторые страны, например Венгрия, установили несколько этапов определения того, следует ли держать ту или иную информацию в тайне в порядке применения того или иного исключения. Венгрия, как и большинство других стран, исключает информацию, определенную в качестве государственной тайны, из категории информации, подлежащей разглашению. Отнесение данной информации к категории государственной тайны производится в два этапа:105

государственной тайны уполномоченным на то старшим сотрудником исполнительного органа (в соответствии с определением в венгерском законодательстве).

Информация, которая должна активно передаваться в распоряжение общественности, не может, согласно венгерскому законодательству, объявляться государственной или служебной тайной. Кроме того, в официальных государственных ведомостях должен быть опубликован перечень секретных документов, а окончательное заключение относительно секретности информации выносится омбудсменом.

89