книги2 / 149-1
.pdfРАЗВИТИЕ ПРИНЦИПА ЕДИНСТВА ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
ПОСЛЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 г.
Комлев Евгений Юрьевич
Российский университет дружбы народов, доцент кафедры муниципального права;
Высшая школа экономики, доцент департамента публичного права
Аннотация. В статье исследуются подходы в отношении понятия «публичная власть» (и смежных понятий), сложившиеся в практике Конституционного суда Российской Федерации, а также в законодательстве после конституционной реформы 2020 года. Автор приходит к выводу, что нормативное закрепление понятия «публичная власть» и принципа единства системы публичной власти в тексте Конституции Российской Федерации не является лишь закреплением в законодательстве сложившихся в правоприменительной практике подходов к указанным понятиям. Конституционализация этих понятий повлекла за собой расширение понимания их правовой природы как минимум с точки зрения регулирования института местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, публичная власть, единство публичной власти, муниципальная власть, конституционная реформа, муниципальная реформа
DEVELOPMENT OF THE UNITY
OF PUBLIC AUTHORITY PRINCIPLE
IN RUSSIAN LEGISLATION
AFTER THE 2020 CONSTITUTIONAL REFORM
Komlev Evgeny
Peoples’ Friendship University of Russia, associate professor of the Department of Municipal Law; Higher School of Economics,
associate professor of the School of Public Law
Abstract. The article examines approaches to the concept of “public authority” (and related concepts) that have developed in the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation, as well as in Russian legislation
31
after the 2020 constitutional reform. The author comes to the conclusion that the normative establishment of the concept of “public authority” and the principle of the unity of the public authority system in the Constitution of the Russian Federation is not only an establishment of the approaches to these concepts that have developed in law enforcement practice in the legislation before. The constitutionalization of these concepts led to an expansion of understanding of their legal nature, at least from the point of view of regulating the institution of local self-government.
Keywords: local self-government, public authority, unity of public authority, municipal authority, constitutional reform, municipal reform.
Введение
После проведения конституционной реформы 2020 года инициирование масштабных изменений в законодательстве о местном самоуправлении было лишь вопросом времени. Приняв соответствующие изменения в части организации власти федеральной, законодатель последовательно сначала принял соответствующие изменения в отношении организации власти региональной [9] и перешел к новому нормативному оформлению организации власти муниципальной [10].
В результате анализа изменений в Конституцию Российской Федерации (далее – Конституция) в части, касающейся организации местного самоуправления, обращало на себя внимание то обстоятельство, что, вопервых, такие изменения во многом соответствуют тенденции правого регулирования в сфере муниципальных правоотношений, а во-вторых, нередко закрепляют на конституционном уровне те подходы, которые уже ранее были закреплены либо в законодательстве (как в случае с участием органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления), либо в правоприменительной практике (так, появившийся в
32
тексте Конституции термин «публичная власть» фигурирует в решениях Конституционного суда Российской Федерации (далее — Конституционный суд) еще с 1990- х годов) [8].
Закрепление в тексте Конституции тех положений, которые ранее были закреплены в законодательстве ординарном, выводит соответствующие положения на новый уровень. В отдельных случае возможно говорить о том, что конституционализация уже существующих положений не влечет значительного изменения соответствующих правоотношений. Однако в большинстве случае (как минимум, применительно к муниципальным правоотношениям) уместно говорить о расширении смыслового значения отдельных положений как с точки зрения буквы закона (такие положения получили более высокий уровень в иерархии нормативных актов), так и с точки зрения духа закона.
Так, положение об опосредованном участии главы субъекта Российской Федерации в избрании главы муниципального образования (через специально создаваемую конкурсную комиссию) считалось весьма дискуссионным как после введения в федеральное законодательство такого способа избрания [3], так и даже после признания соответствующих положений конституционными (постановление Конституционного суда от 01.12.2015 №30-П) [7]. После закрепления соответствующих положений в тексте Конституции дискуссия по данному вопросу фактически закрыта, более того, в рамках муниципальной реформы 2022 года роль главы субъекта в указанном вопросе уже предлагается расширить.
Примечательна позиция Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии) по
33
вопросу о соотношении конституционных норм и норм ординарного законодательства в случае конституционализации последних. Так, в Заключении Комиссии № 992/2020 указывается, что «конституционализация вопросов, которые обычно должны решаться актами парламента, исключает их из открытого обсуждения и, таким образом, ограничивает демократию». Еще одним следствием конституционализмами норм ординарного законодательства, по мнению Венецианской комиссии, является то, что в таком случае они не могут быть предметом оценки Конституционного суда; более того, они становятся мерилом для оценки Конституционным судом других норм (пункты 40, 41 Заключения) [5].
В результате конституционной реформы 2020 г. одним из вопросов, вызвавших наибольший интерес, стало закрепление в тексте Конституции понятия «публичная власть». Дальнейшее раскрытие содержания указанного и смежных понятий в сравнении с дореформенным подходом представляет несомненный научный и практический интерес.
Местное самоуправление и публичная власть
Переход от советской модели организации власти к модели современной имел множество последствий и трудностей, без которых не обходится, вероятно, ни один переходный период, сопровождающийся, к тому же, распадом государства. С точки зрения местного самоуправления важно то, что советская модель фактически отождествляла понятия «публичная власть» и «государственная власть». Иными словами, на всех территориальных уровнях власть в стране рассматривалась была
34
государственная1. По всей видимости, стремясь подчеркнуть независимый характер местных властей (в противовес существовавшей в советский период иерархичной системе советов), в Конституции 1993 года появилась норма статьи 12 о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Негосударственный характер местных органов порождал вопросы как у региональных законодателей, так и у правоприменителей: если эти органы — негосударственные, то какова в таком случае их природа? Это приводило, среди прочего, к попыткам упразднения муниципальной власти в отдельных регионах, в том числе
врамках соответствующих референдумов.
Вуказанный период (речь идет преимущественно о середине-конце 1990-х годов) местное самоуправления «защитил» Конституционный суд (указав на обязательность существования данного института и обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории государства в силу соответствующих конституционных предписаний, прежде всего — статьи 12 Конституции) и попутно разъяснил, что публичная власть может быть не только государственной, но и му-
ниципальной («Указание на то, что они [учрежденные органы — Е.К.] являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной»).
Природа государственной и муниципальной власти схожа, но не идентична. Соответствующие разъяснения
1 Например, статья 85 Конституции РСФСР 1978 г. в первоначальной редакции закрепляла, что советы народных депутатов всех уровней составляют единую систему органов государственной власти.
35
вразличных формах имеются в ряде постановлений Конституционного суда, оказавших значительное влияние на развитие местного самоуправления в России (постановления от 24.01.1997 № 1-П («Удмуртское дело»),
от 15.01.1998 № 3-П (Республика Коми), от 30.11.2000
№ 15-П («Курское дело») и др.).
Таким образом, «публичность», о которой идет речь
вранних постановлениях Конституционного суда, является характеристикой природы муниципальной власти. В указанных судебных актах важнейшей идеей является дифференциация природы государственной и муниципальной власти и указание на их общую характеристику
— публичный характер.
Вболее поздних постановления (например, от 01.12.2015 № 30-П, «Иркутское дело») Конституционный суд чаще говорит о необходимости взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и недопустимости их противопоставления друг другу. Схожие позиции встречаются и в доктрине. Так, по мнению С.А. Авакьяна, норма статьи 12 Конституции дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти, что недопустимо [1]. Справедливости ради стоит отметить, что к указанному моменту в практике Конституционного суда, практике взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, доктринальных разработках устоялась позиция о непротивопоставлении местных органов власти органами государственным и о самостоятельности местных органов власти в пределах полномочий (указанные пределы, важно сказать, также определяются органами государственной власти).
36
Наконец, в 2020 году термин «публичная власть» закреплен нормативно. Применительно к местному самоуправлению наибольший интерес представляет норма части 3 статьи 132 Конституции о том, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Применительно к данному положению применим общий для подобных случаев вопрос, который задавался по тексту настоящей статьи ранее: данная норма — это перевод в статут de jure того, что уже существует de facto, или значение указанной нормы имеет более широкое значение?
Если брать за основу первый подход, то он имеет свою логику в том смысле, что соответствующие подходы о том, что органы местного самоуправления являются органами публичной власти, ранее были сформулированы и обоснованы в практике Конституционного суда и доктрине, но не в законе. Такое «узаконивание» сложившейся и устоявшейся практики выглядит в целом логичным. Но если появление термина «публичная власть» в тексте Конституции является лишь закреплением на конституционном уровне практики Конституционного суда, то данное обстоятельство само по себе не должно влечь за собой значительных изменений в правовом регулировании института местного самоуправления, поскольку при таком подходе имеет место закрепление того, что было сформулировано ранее, но на другом уровне.
37
Однако ряд признаков указывает на то, что закрепление термина «публичная власть» в Конституции имеет более широкое значение и последствие.
В первую очередь об этом говорит буквальное прочтение формулировки, используемой в части 3 статьи 132 Конституции: в ней речь идет о «единой системе публичной власти». В указанной вариации термин публичная власть до конституционной реформы в практике Конституционного суда практически не встречался. О «принципиальном единстве системы публичной власти» в контексте комментирования судебного акта говорится в мнении судьи Конституционного суда Н.С. Бондаря к постановлению Конституционного суда от 01.12.2015 № 30-П. В самом же постановлении указывается на «единство публичной власти» (без «системы»), «единство функциональных основ организации публичной власти», на местное самоуправление как неотъемлемую часть «единого механизма управления делами федеративного государства». В схожем ключе соответствующая терминология употреблялась и в иных решениях Конституционного суда.
Для сравнения, после конституционной реформы в практике Конституционного суда зачастую встречается буквальная формулировка «единая система публичной власти» (Определение от 25.03.2021 № 588-О, Определе-
ние от 25.03.2021 № 591-О, Определение от 26.04.2021
№621-О, Постановление от 27.05.2021 № 23-П, Опреде-
ление от 20.07.2021 № 1537-О, Определение от 30.11.2021
№2392-О).
Безусловно, это связано и с тем, что после конституционной реформы имеет место некоторое упорядочение терминологии, в которой встречаются слова «пуб-
38
личная власть», чем и вызвана подобная «статистика». Тем не менее в контексте весьма распространенного среди законодателей и правоприменителей легистского типа правопонимания [2] важно отметить некоторое различие в формулировках, которые встречались в практике Конституционного суда и той формулировкой, которая нашла отражение в части 3 статьи 132 Конституции.
Другим важным наблюдением является использование термина «публичная власть» в ординарном законодательстве после конституционной реформы. Показателен в этом смысле Федеральный закон от 22.12.2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус». Не вдаваясь в подробности о вопросах, которые вызывает само появление в отечественном праве нового вида территориальных образований — федеральных территорий [4, 6], важно отметить и нормы, посвященные порядку управлению указанной территорией. Данный закон впервые в новейшей истории России в отношении органов управления определенной территорией употребляет термин «органы публичной власти» без дифференциации этих органов на государственные и местные. Примечательна в этом смысле и норма части 2 статьи 2 Федерального закона № 437-ФЗ, в соответствии с которой местное самоуправление в федеральной территории «Сириус» осуществляется населением, среди прочего, через органы публичной власти федеральной территории «Сириус».
Такая интерпретация местного самоуправления в системе публичной власти не только встречается впервые на законодательном уровне, но и свидетельствует о некотором изменении подхода к тому понятию «пуб-
39
личной власти», которое встречалось применительно к органам местного самоуправления и их «публичности» в практике Конституционного суда ранее. Если ранее термин «публичная власть» применительно к муниципальной власти использовался для обозначения одной из характеристик муниципальной власти и ее природы, то последние тенденции (включая конституционное указание на «единую систему») свидетельствуют о в большей степени о некотором объединительном понятии для государственной и муниципальной власти через понятие «публичная власть».
В указанном контексте продолжается тенденция на сближение государственной и муниципальной власти и все менее четко видны контуры, по которым можно определить сущностные различия между во многом схожими, но все же концептуально разными видами органов публичной власти — государственными и местными.
Об этом же свидетельствуют и предложенные в законопроекте № 40361-8 изменения2. Это касается и потенциального перехода к одноуровневой модели территориальной организации местного самоуправления, и предлагаемого способа избрания главы муниципального образования (представительным органом из числа кан-
2 Справедливости ради стоит отметить, что анализировать предложения, которые с большой долей вероятности будут скорректированы (о чем говорит хотя бы увеличение срока для формулирования предложения к первоначальной версии законопроекта), можно с определенной долей условности. Тем не менее, в контексте длящегося реформирования законодательства об устройстве публичной власти, принимая во внимание статус субъектов законодательной инициативы, анализ первоначальной версии законопроекта представляется своевременным с точки зрения (как минимум) идей законодательного регулирования.
40