книги2 / 277

5.2. АНАЛИЗ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ 2018 ГОДА

5.2.1. Анализ сложившейся ситуации

В соответсвие с законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» к 2018 году в реестре документов стратегического планирования уже зарегистрировано порядка 60 тысяч документов стратегического планирования различного уровня управления: федерального, регионального и муниципального. Конкретные мероприятия и показатели государственных действий прописываются в национальных проектах, а в их рамках – в проектах федеральных.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 1288 утверждается новое положение об организации проектной деятельности в правительстве. Оно вводит понятие «региональный проект», предусматриваются ведомственные проекты и рабочие планы. Фиксируется порядка 15 инстанций, определяющих организационное обеспечение национальной и федеральной проектной деятельности.

Создается подсистема управления национальными проектами государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». При этом ее взаимосвязь с уже имеющимися несколькими системами стратегического уровня (Федеральная информационная система стратегического планирования, Федеральная государственная информационная система территориального планирования, Система распределенных ситуационных центров и др.) в этом постановлении не уточняется.

Однако, несмотря на наличие множества информационных систем, выпускаемые на всех уровнях государственной власти документы, как известно, пока слабо согласованы друг с другом, нередко имеют декларативный и лозунговый характер, зачастую характеризуются изолированностью, отсутствием стратегических ориентиров для бизнеса, регионов, конкретных людей. В новой компоновке, когда сводный план проекта (дорожная карта) заменяется рабочим планом, по всей видимости, этот вопрос будет еще более актуален.

Единая архитектура документов стратегического планирования находится только в стадии формирования. Не в полной мере создана качественная основа системы долгосрочного и среднесрочного целеполагания для формирования бюджетного процесса и денежнокредитной политики. Степень координации разработки и реализации документов стратегического планирования, механизмы мотивационного

201

управления остаются явно недостаточными. В этой работе почти не видна активная и слаженная роль науки, гражданского общества.

Научные работники резонно утверждают, что необходимо привлекать компьютерное моделирование, заменить «бисер цифр» и арифмометр математическими уравнениями. Но предшествующая практика управления в органах власти заставляет усомниться в корректности современных научных подходов к применению классического моделирования к государственному планированию. При этом инструментарий такого моделирования накоплен немалый, достаточно вспомнить системы из 5-10 тысяч дифференциальных уравнений, которые разрабатывались научными коллективами по несколько лет, демонстрировали красивые графики изменения ситуации при различных управляющих воздействиях. Но почему-то власть никак не хочет этим инструментам доверять.

Такое положение дел порождает закономерный методологический вопрос - о корректности постановки и реализации амбициозных национальных задач в довольно хаотических условиях. Ведь, с одной стороны, такие задачи создают высокое напряжение сил и концентрацию использования возможностей, а с другой, неисполнение задач умаляет доверие к системе целеполагания, государственного планирования, статистического наблюдения и контроля исполнения планов вообще, что вдобавок пагубно сказывается на мотивации.

Ситуация фрактальна, чрезмерная хаотичность видна и на глобальном уровне. Читаем: «Если мир переживает реально турбулентный период своей эволюции, если глобальные риски растут едва ли не в геометрической прогрессии, если наиболее дальновидные силы стремятся преодолеть хаотичность и неопределенность энергичными мироустроительными проектами, то не пора ли уточнить парадигму, на которой строит свои стратегии и тактики российское государство?»1.

По всей видимости, целесообразна принципиальная модернизация методологии стратегического планирования, требуется уточнение самой идеи, заложенной в диктуемом российским законом о стратегическом планировании императивном построении пирамиды документов.

5.2.2. Типовые ошибки планирования

Наверное, должно быть очевидным, что даже при очень детальном и логичном прописывании показателей и взаимосвязей документов стратегического планирования, учете максимально возможных

1 Агеев А.И. Без пользы, или Невидимая угроза // Экономические стратегии. 2018. № 3. С. 5

202

факторов, всеобъемлющем и самом замечательном классическом компьютерном моделировании достичь высокой точности построения целей и путей их достижения вряд ли возможно. Хотя бы потому, что ряд показателей носят качественный характер и в процессах участвует много людей. По крайней мере, это невозможно сделать при использовании устаревших методов управления, прогнозирования и принятия решений.

Как доказала предшествующая история нашего государства с плановой экономикой, решения высших органов государственного управления в действительности выполнялись только адресно (атом, космос). В большинстве же случаев решения выполнялись хорошо, если наполовину. Оставшиеся в живых создатели автоматизированных систем контроля исполнения поручений ЦК КПСС и СМ СССР это могут подтвердить.

Одной из весомых причин неточного государственного прогнозирования, планирования и, как следствие, срыва планов, является чрезмерно большое влияние непредсказуемой динамики обстоятельств и организационного начала, а также субъектногуманитарного фактора1. В результате, документы стратегического планирования в реальной экономике пока используются скорее для определения общих ориентиров действия, служат для выражения видения будущего, призывающего к движению вперед. А преобладающей мотивацией написания разделов планов и мероприятий, дорожных карт зачастую является перераспределение бюджетных средств под потребности определенных институциональных группировок, кланов, команд. При этом, планы и мероприятия формулируются преимущественно на уровне здравого смысла. И планы пишутся под возможности той или иной команды сделать некоторую работу, даже если в ней нет весомой необходимости, потребности рынка, смысла.

Из этого следует, что в условиях новых глобальных и политических реалий, цифрового и сетевого неоинституционализма, и, одновременно, появления серьезных ресурсных ограничений из-за роста международной напряженности, для достижения национальных стратегических целей требуется новая парадигма стратегического управления и целеполагания. Она требует целостного охвата различных особенностей ситуации, учета максимально большого и в целом не формализуемого массива факторов, начиная от показателей движения транспорта и заканчивая этическими и культурными канонами

1 Новиков Д.А. Кибернетика: Навигатор. История кибернетики, современное состояние, перспективы развития. М.: ЛЕНАНД, 2016. 160 с. (Серия «Умное управление»).

Лепский В.Е. Эволюция представлений об управлении (теоретический и философский анализ). М.: Когито-Центр, 2015. 107 с.

203

состояния общества и его разноликих составляющих. В доцифровую эпоху такой целостный охват всего перечисленного сделать было принципиально невозможно. Сейчас появляются новые возможности.

5.2.3. Цифровые технологии в национальных проектах

Сейчас цифровые методы и подходы, возможно, впервые в мировой истории дают уникальных шанс принципиального повышения качества государственного прогнозирования, планирования, и, соответственно, исполнения планов с их бюджетным обеспечением на всех уровнях управления. Множество сквозных цифровых технологий, их приложений, решений и возникающих от их применения эффектов в государственном и муниципальном управлении, на производстве и в финансах - помогают целостно учесть явные и неявные факторы событий и обстоятельств, рассмотреть глубинные особенности деловых и жизненных ситуаций.

Путь цифровой трансформации требует фундаментальной перестройки подходов государства, бизнеса и общества к виртуальному взаимодействию, принятию согласованных коллективных решений, стимулированию инноваций и формированию адекватной законодательной среды, где у каждого участника системы – своя роль, свои мотивы, свои интересы. При этом цифровая трансформация требует нахождения участников событий в состоянии постоянной готовности к неожиданностям, ведь решения могут меняться. Цифровые институты охватывают вертикаль власти, обсуждаются организационные конфигурации, соединяющие ее различные уровни, например, обсуждается целесообразность создания госкомитета по стратегическому планированию (Рис. 5-1).

204

показателей, а по межотраслевому – нет. Статус национального проекта установлен выше государственного.

Что важно, предусмотрена проверка качества целеполагания национальных проектов - по следующим характеристикам:

−Соответствие целеполагания Указу Президента Российской Федерации;

−Проверка целостности целеполагания при декомпозиции;

−Измеримость целей, целевых показателей и оценка обеспеченности;

−Проверка методики расчета показателей для последующего мониторинга.

Проверка обеспеченности проекта задачами и результатами также предусмотрена:

−Соответствие включенных задач Указу Президента Российской Федерации;

−Проверка обеспеченности целей проектами и задачами;

−Проверка декомпозиции задач до результатов;

−Ясность характеристик результатов для последующего мониторинга.

Не забыто про требование наличия бюджета, назначение ответственных и проверка качества планирования:

−Ясность формулировок и характеристик выполнения;

−Проверка целостности детализации для достижения результатов;

−Проверка синхронизации с бюджетным процессом;

−Проверка реалистичности сроков выполнения.

Вместе с тем, полной убежденности, что цели в нацпроектах будут сформированы правильно, а потом достигнуты, нет. Особенно, если учесть, что перечисленные особенности современного планирования показывают преобладание формализованных процедур планирования над концептуальными, то есть качественными, неформализованными. Если многолетняя практика ненадежности госпланирования и целеполагания этот негатив раньше подтверждала, то почему вдруг чтото изменится?

Посмотрим, как строятся цели национальных проектов. На то в инструкции предусмотрено каскадирование целей (Рис. 5-2).

206

5.2.4. Отдельные рекомендации управленческих наук и их учет в национальных проектах

Наверное, мы не будем оригинальны, если начнем рассуждение по рассматриваемому предмету с выводов, которые нам дает «королева управления», а именно, термодинамика. Когда Л. Больцман много лет назад развивал эту науку, он обращался, прежде всего, к вероятностным аспектам комбинаторики: любая большая совокупность элементов стремится к наиболее вероятному состоянию. Из подобных рассуждений следует нетленное для объектов любой природы второе правило термодинамики, утверждающее, что в замкнутых системах хаос растет. Если это правило отнести к целевым и институциональным построениям национальных проектов, то иначе, как комбинаторным взрывом текущую ситуацию не назовешь: слишком много плановых комбинаций возможно, и даже малое значение постоянной Больцмана ненамного делает этот хаос (беспорядок) обозримыми. Да и о прозрачности построения национальных проектов говорить не приходится (то есть, в контексте канонов термодинамики, система замкнута, и энтропия в ней нарастает).

Главный вывод, что самый правильный порядок построения дерева целей и задач в имеющемся беспорядке вариантов наименее вероятен. Поэтому, исходя из научных канонов, сегодняшних творцов пирамид целей, задач, показателей, мероприятий институциональных структур по национальным проектам можно понять и оправдать. Однако, такое оправдание вряд ли кого-то устроит. В лучшем случае, приведенное апеллирование к науке говорит о необходимости повышении прозрачности границ и необходимости моделирования для обеспечения устойчивой и целенаправленной реализации планов.

Для этого надо пойти глубже по термодинамическому пути и учесть известную, правда, довольно сложную, закономерность поведения интеллектуальной термодинамической системы1. Она утверждает, что уровень устойчивости развития институциональной системы (порядок и люди) зависит от соотношения мощности множеств, определяющих порядок и беспорядок в этой системе во взаимодействии с внешним окружением. Оказывается, достижение высокого уровня порядка не всегда правильно, поскольку переупорядоченная система характеризуется «хрупкостью», стремлением к срыву, неустойчивому поведению. На эту характеристику влияют определенным и достаточно причудливым образом такие параметры, как: интенсивность потока

1 Захаров В.Н., Ульянов С.В. Нечеткие модели интеллектуальных промышленных регуляторов и систем управления. II. Эволюция и принципы построения // Техническая кибернетика. № 4. 1993. С. 189-205.

208

информации через прозрачную границу системы, скорость изменения параметров порядка и беспорядка внутри самой системы.

Так, полезным для повышения устойчивости поведения институциональной (интеллектуальной) системы может оказаться соблюдение следующих правил:

−обеспечь информационное взаимодействие системы с внешним окружением за счет повышения уровня прозрачности ее границы;

−создай механизмы прогноза внешнего мира и собственного поведения;

−в иерархическом построении системы управления обеспечь повышение интеллектуальности и снижение требований к точности показателей по мере увеличения уровня иерархии в системе;

−обеспечь сохраняемость функционирования при разрыве управляющих связей или потере управляющих воздействий между уровнями управления;

−создай условия для увеличения творческой активности при снижении гибкости структуры управления.

Эти принципы уже что-то подсказывают насчет улучшения управляемости и целеполагания. Они, по всей видимости, могут служить для оценки качества построения системы национальных проектов на предмет устойчивости построения и развития системы управления.

Идем дальше в научном направлении. Из работ по теории катастроф следует, что необходимо стремиться к снижению числа уровней иерархии в управлении1. Чисто математически, да и уже практически доказано, что чем меньше в управленческой иерархии уровней управления, тем более устойчиво будет система работать и лучше управляться. На простом языке – с увеличением уровней управления усиливается негативное влияние «испорченного телефона». Самая устойчивая проектная конструкция – 2-х уровневая, что и диктуется правилами организации проектного подхода, где предусмотрены уровни: владельца проекта и исполнителей, задействованных в целенаправленном процессе. То есть, в корпоративной деятельности при превышении числа уровней управления более двух, проектный подход теряет свою эффективность.

Если же посмотреть нормативные документы по созданию систем управления проектной деятельностью на государственном уровне, то явно проступающая в них многоуровневость управления вызывает сомнения относительно стремления идти по проектному пути. Так

1 Арнольд В.И. «Жесткие» и «мягкие» математические модели. М.: МЦНМО, 2004. 32 с.

209

упомянутым выше постановлением Правительства Российской Федерации фиксируется порядка 15 инстанций, определяющих организационное обеспечение национальной и федеральной проектной деятельности.

Далее встает вопрос о том, как должна структурироваться информация, которая генерируется в процессе целеполагания, чтобы оно было наиболее правильным? При условии, что понятие «правильное» не формализуется. Этот вопрос звучит немного мистически, наталкиваясь на хорошо известные сентенции: «Пойди туда, не знаю куда; найди то, не знаю что», «Кораблю без целей любой ветер попутный». На самом деле, в российском национальном планировании ситуация методически проще, Президент цели определил, и куда плыть понятно. Непонятно только, какими путями это сделать. А это уже новая глобальная цель:

найти пути достижения поставленной цели. Как показано в неклассических анналах математики, такая постановка вопроса возможна. Она отсылает нас в поле поиска решения обратных задач на пространствах качественных понятий, а не только чисел1. Вопрос сводится к обеспечению устойчивой и целенаправленной сходимости (конвергентности) процессов обработки информации – созданию необходимых и достаточных условий для этого. Конвергентный подход к управлению на основе имеющихся теоретических и практических заделов предлагает ряд рекомендаций2:

−Упорядочи цели иерархическим образом так, чтобы на верхнем уровне была главная цель, охватывающая целостно всю ситуацию; на втором - внешние цели, лежащие за рамками объекта управления (во внешнем мире, окружении); на третьем уровне – внутренние цели. Тем самым фиксируются институциональные границы.

−На каждом уровне упорядочи цели по важности, так, чтобы было понятно, какая из целей нижележащего уровня наиболее важна для достижения главной цели, для начала для упорядочения можешь использовать парные сравнения целей в каждой группе соподчиненных целей;

−Целям сопоставь показатели. Значения показателей могут формироваться и контролироваться на основе анализа данных из таких источников как: официальная статистика, большие данные (СМИ, публикации, патенты и пр.); социологические исследования; экспертная информация;

1Райков А.Н. Метафора пути // Экономические стратегии. 2008. № 2. С. 78 - 81.

2Райков А.Н. Конвергентное управление и поддержка решений. М.: Издательство ИКАР,

2009. 245 c.

210