книги2 / 415

Принципами земельной политики являются следующие основополагающие начала.

1.Объективность. Концепцию проведения земельной политики необходимо выстраивать на основе анализа доминирующих факторов и тенденций развития российского социума и мирового сообщества, извлечения правильных уроков из сложного и противоречивого опыта отечественной истории. Земельная политика в тот или иной период развития государства, ее цели и задачи должны соответствовать объективной реальности, то есть уровню развития общественных отношений на конкретный момент времени. Земельная политика во времена царской России, в советское время и в настоящий период, несмотря на единое терминологическое обозначение, — это три совершенно разных по своему содержанию феномена. Так, особенности земельной политики в Советском Союзе детерминировались объективным статусом государства как единого и единственно возможного собственника земли. Современная земельная политика основывается на необходимости поиска оптимального сочетания государственного управления земельными ресурсами с экономической самостоятельностью субъектов земельных отношений.

2.Комплексность. С одной стороны, земельная политика должна быть «увязана» с регулированием экономических процессов в целом, поскольку она является частью общей экономической политики государства. С другой стороны, земельная политика имеет несомненные точки соприкосновения с экологической политикой, которая включает в себя, по мнению С.А. Боголюбова, охрану окружающей среды,

организацию рационального природопользования и обеспечение экологической безопасности1. Сама же современная экологическая

политика, что прослеживается в работах А.К. Голиченкова, также является комплексным образованием2. Кроме того, земельная политика должна учитывать и иные (политические, социальные, культурные) факторы, которые также оказывают существенное влияние на развитие земельных отношений.

3.Открытость. Проводимая государством земельная политика, должна быть в максимальной степени открыта и понятна общественности, которую желательно привлекать (по возможности) к разработке отдельных направлений, обсуждению конкретных мероприятий и т.д. Основы любой политики, в том числе и земельной, должны быть прописаны в Конституции страны в виде норм-целей, норм-принципов, норм, закрепляющих задачи государства, ветвей его власти, компетенцию

1См.: Боголюбов С.А. Стратегия и тактика законотворчества при реализации современной экологической политики России // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 155–163.

2См.: Голиченков А.К. Современная государственная экологическая политика: правовые, политические, экономические проблемы реализации на национальном и международном уровнях // Экологическое право. 2016. № 3. С. 3–4.

-91-

государственных органов и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

4.Сбалансированность. Земельная политика, безусловно, прежде

всего, ориентирована на защиту публичного интереса — интереса государства в сохранении и преумножении качества земельных ресурсов1. Однако земельная политика не может не учитывать частные интересы, заключающиеся в извлечении личной выгоды в процессе их использования. Ее задача состоит в обеспечении их оптимального соотношения. Кроме того, в земельной политике важно соблюдение баланса между экономической целесообразностью и экологической безопасностью, как в рамках отдельных мероприятий, так и выстраивании

еестратегии в целом.

5.Стратегическая направленность. Любая политика как стратегия управления требует средне- и долгосрочного планирования развития земельных отношений и прогнозирования перспектив государственного воздействия на те или иные их аспекты.

6.Реалистичность. При реализации земельной политики необходимо учитывать менталитет российских граждан, формирующийся в условиях, когда готовится и принимается множество нормативных правовых актов, при этом предпринимаются явно недостаточные усилия по их реализации. Поэтому, считает С.А. Боголюбов, основная задача заключается не столько в создании новых стратегий и концепций, сколько

в практическом воплощении в жизнь уже принятых, где повышается роль гражданского общества и органов исполнительной власти2.

7.Региональный подход. Особенности федеративного устройства России требуют учета природных, экономических, демографических и иных особенностей ее регионов при организации государственного воздействия на общественные отношения, предметом которых выступают земельные ресурсы страны. «Экономика России, — отмечает С.И. Сай, — это многорегиональный организм, функционирующий на стыке вертикальных (центр — регионы) и горизонтальных взаимодействий. Пространственное многообразие России — главный ограничитель радикализма в социально-экономическом реформировании, а также решающее препятствие для доминирования какого-либо одного аспекта социально-экономической политики, к примеру, частной собственности

на землю… Регулируемое территориальное развитие подвластно в решающей степени только государственному воздействию»3.

Мы полагаем, что, безусловно, принципы земельной политики взаимосвязаны с принципами (в том числе, и с доктринальными) земельного права, поскольку они относятся к одной сфере общественных

1См.: Землякова Г.Л., Мельников Н.Н., Самончик О.А., Устюкова В.В. Правовое обеспечение публичного интереса при регулировании земельных отношений // Государство и право. 2011. № 9. С. 45–56.

2См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 156.

3Сай С.И. Земельная политика и совершенствование земельных отношений в России на пороге XXI века // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2000. № 4. С. 22.

-92-

отношений и имеют общую направленность на ее урегулирование. Разумеется, они не должны противоречить друг другу, но при этом не могут и дублироваться, поскольку первые характеризуют саму деятельность по организации регулирующего воздействия государства на развитие земельных отношений, вторые выражают основополагающие идеи его основного средства — земельного законодательства. При этом, как отмечает Г.А. Волков, принципы земельной политики могут стать правовыми нормами в виде юридических дозволений, запретов, предписаний, при условии их установления в нормативных правовых актах, а также нормами-принципами земельного права — если они будут закреплены в законе1.

Требования объективности, комплексности, открытости, сбалансированности, стратегической направленности, реалистичности и регионального подхода как принципы земельной политики одновременно относятся и к управлению земельными ресурсами, входящему в ее содержание.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что принципы управления земельными ресурсами имеют под собой в качестве основания и принципы земельного права, и принципы земельного законодательства, и принципы земельной политики — взятые под разными углами зрения.

Однако не стоит забывать о еще одном важнейшем базисе формирования системы принципов управления земельными ресурсами. Речь идет об основных началах (принципах) государственного управления в целом, отраслевым направлением которого выступает исследуемая нами деятельность.

Данное понятие рассматривается в основном в рамках административного права, где его универсального определения, равно как и общепринятой классификации, не выработано. Проблема осложняется тем, что сами принципы государственного управления образуют сложную, многоуровневую систему. В частности, известный административист Г.В. Атаманчук выделяет следующие группы принципов государственного управления:

—общесистемные (объективность, демократизм, законность, разделение властей, публичность, правовая упорядоченность);

—структурно-целевые (согласованность, взаимодополняемость, подчинение, последовательность, распределенность);

—структурно-функциональные (дифференциация и фиксирование, совместимость, концентрация, комбинированность, достаточное разнообразие);

—структурно-организационные (единство системы государственной власти, многообразие организационных связей, сочетание коллегиальности и единоначалия);

1См.: Волков Г.А. Принципы земельного права : дис. … д-ра юрид. наук. С. 9.

-93-

—структурно-процессуальные (соответствие методов, форм и стадий управленческой деятельности, конкретизация, стимулирование)1.

Позиция другого ведущего специалиста в сфере административного права В.Е. Чиркина заключается в том, что, помимо общих начал управления (демократизма, объективности, научности, оперативности и непрерывности, гласности, эффективности, отраслевого, линейного, территориального, функционального принципов, а также принципа сочетания коллегиальности и единоначалия), государственному и муниципальному управления присущи следующие принципы:

—публичный характер властных полномочий субъектов управления;

—централизация и иерархичность управляющих субъектов;

—единство руководства и разделение управленческого труда;

—единство распорядительства и конкретность исполнительства;

—подчиненность деятельности государственной и муниципальной службы интересам государственного и муниципального управления;

—учет обратной связи;

—стабильность управленческого аппарата2.

Еще один ученый, занимающийся научными исследованиями в рассматриваемой сфере, М.П. Петров приводит краткий, но достаточно емкий перечень правовых принципов государственного управления, рассматривая их как одну из групп принципов административного права (наряду с его «общими» и процессуальными принципами): демократизм, ответственность, эффективность, разделение властей, единство исполнительной власти, федерализм, гуманизм3.

Безусловно, принципы государственного управления в целом не могут быть механически «перенесены» в сферу регулирования земельноправовых отношений, однако их игнорирование также недопустимо.

Таким образом, система принципов управления земельными ресурсами основывается, во-первых, на принципах земельного права (как его института), во-вторых, на принципах земельного законодательства (как правового явления, регламентированного его нормами), в-третьих, на принципах земельной политики (как деятельности, его охватывающей), а также на принципах государственного управления (как его отраслевого вида). По нашему мнению, она включает следующие группы принципов:

1) Организационные принципы, характеризующие построение данного вида государственной деятельности, особенности его внутренней организации и функционирования. К ним относятся:

— принцип законности, заключающийся в строгом соблюдении норм Конституции РФ и изданных в соответствии с ней законов и подзаконных правовых актов всеми субъектами управления земельными ресурсами;

1См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций. М., 1997. С. 186–199.

2См.: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М., 2003. С. 31–76.

3См.: Петров М.П. О соотношении принципов государственного управления и принципов административного права // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Право. 2009. № 1. С. 202–

-94-

3) Инструментальные принципы (принципы-средства), определяющие пути достижения целей данного института:

—планирование использования земельных ресурсов;

—категоризация земель и дифференцированный подход к их различным видам;

—единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;

—платность использования земельных ресурсов;

—разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований;

—ответственность субъектов управления земельными ресурсами за принимаемые решения.

Таким образом, современный подход к реализации принципов управления земельными ресурсами основывается, во-первых, на их понимании как основополагающих начал, характеризующих его специфику как вида государственной деятельности в сфере регулирования земельных отношений, основывающихся на базовых идеях (принципах) земельного права, земельного законодательства, земельной политики и государственного управления в целом, и, во-вторых, на их универсальной классификации, согласно которой они подразделяются на организационные, функциональные и инструментальные, отражая, соответственно, особенности внутреннего построения данной деятельности, социального назначения, а также пути достижения поставленных задач.

§2.3. Ограничение прав собственника, не использующего земельный участок, в аспекте реализации принципа сохранения целевого использования земель сельскохозяйственного назначения

Одним из основных принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является принцип сохранения целевого использования земельных участков.

По данным Министерства сельского хозяйства РФ наибольшее количество правонарушений, выявленных в 2015 и 2016 г.г., связано с невыполнением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель (ч. 2 ст. 8.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП) и неиспользованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (ч. 2 ст. 8.8 КоАП). Причем количество нарушений ч. 2 ст. 8.8 КоАП возросло с 4597 в 2015 году до 5250 – в 2016 году1. Неиспользование земель выявлено на 85,5 % площади земель, в отношении которых были проведены проверки в 2016 году2.

При этом одним из основных направлений государственной полити-

1Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2016 году. – М.: ФГБНУ «Росинформагротех» , 2018. С. 101.

2Там же. С. 103.

-96-

ки по управлению земельным фондом является совершенствование оборота сельскохозяйственных земель, которое предусматривает, в том числе установление мер по стимулированию вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных земель для сельскохозяйственного производства1.

Вцелях вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения, а также совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их

ненадлежащем использовании или неиспользовании по назначению был подготовлен2 Федеральный закон от 03 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации

вчасти совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» (далее – Закон № 354-ФЗ). Этим законом была существенно расширена и изложена в новой редакции ст. 6 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон об обороте земель), которая регулирует порядок изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их ненадлежащем использовании или неиспользовании.

На проблемы применения норм указанной статьи Закона об обороте земель, связанные с исчислением срока неиспользования земли и, соответственно, с привлечением к ответственности правообладателей, не ис-

пользующих свои земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в научной литературе уже обращалось внимание3.

Здесь же рассмотрим вопросы, связанные с ограничением прав собственника, который длительное время не использовал принадлежащий ему земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения.

Всоответствии с п. 6 ст. 6 Закона об обороте земель орган государственного земельного надзора подает заявление о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права на земельный участок или обременения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления факта неиспользования земельного участка по целевому назначению участок не используется для ведения сельского хозяйства.

1Раздел III Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы, утвержденных Распоряжением Правительства РФ от 03 марта 2012 г. № 297-р // СЗ РФ. 2012. № 12. Ст. 1425.

2Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и иные законодательные акты Российской Федерацию» // СПС «КонсультантПлюс».

3См.: Устюкова В.В. Проблемы применения нового порядка изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения в связи с их неиспользованием // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 5 (112). С. 155-159.

-97-

ном, только если они необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности, носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо данных конституционных прав.

Является ли рассматриваемое ограничение права собственности и свободы экономической деятельности собственника земельного участка, вводимое Законом об обороте земель, необходимым в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, вопрос, как минимум дискуссионный. Если бы собственник участка успел продать его до начала рассмотрения дела об изъятии судом, каким образом это нарушило бы публичные интересы, указанные в ст. 55 Конституции РФ?

Не эффективнее было бы законодательно обязать его к продаже такого участка в течение, например, тех же трех лет с момента выявления факта неиспользования земельного участка по целевому назначению, и при этом увеличить размер административного штрафа, который подлежит наложению на собственника, который не начал в течение этого срока использование участка и не продал его? Ведь едва ли в случае, если земельный участок будет продаваться с торгов и тем более, путем публичного предложения, его цена может быть выше той, по которой собственник продаст его самостоятельно, например, тому же субъекту РФ. Тем более что в течение всего срока обладания земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, неиспользуемым в соответствии с его целевым назначением, его собственник должен уплачивать земельный налог в повышенном размере.

В-третьих, нормы Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон о регистрации) направленные на реализацию положения Закона об обороте земель о невозможности осуществления каких-либо регистрационных действий в отношении земельного участка, неиспользуемого по целевому назначению, содержат противоречия и тоже вызывают немало вопросов.

Так, в соответствии с ч. 4 ст. 36.1 Закона о регистрации (которая была внесена в него Законом № 354-ФЗ) наличие в ЕГРН записи о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или обременения такого земельного участка до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии является основанием для возврата без рассмотрения заявления, представленного его собственником на государственную регистрацию, в том числе ограничения права на соответствующий земельный участок или его обременения. Однако, согласно п. 5 ч. 1 ст. 15 Закона о регистрации государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав осуществляются одновременно по заявлению не только собственника, но и лица, в пользу которого устанавлива-

- 99-

ются ограничения прав и обременения объекта недвижимости. То есть за регистрацией ограничения (обременения) может обратиться лицо, в пользу которого оно устанавливается.

Таким образом, в связи с возникшим противоречием между нормами Закона о регистрации, не вполне понятно, как должен поступить регистратор прав в случае, если за регистрацией ограничения (обременения) в отношении земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, который подлежит изъятию в связи с его нецелевым использованием (неиспользованием), обратится лицо, в пользу которого оно устанавливается. Получается, что, несмотря на наличие в ЕГРН записи о невозможности государственной регистрации, в случае подачи заявления о регистрации ограничения (обременения) в отношении такого земельного участка лицом, в пользу которого оно устанавливается, оно должно регистрироваться.

На основании ч. 2 и 3 ст. 36.1 Закона о регистрации можно сделать вывод о том, что запись о невозможности государственной регистрации до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии погашается в следующих случаях:

1)на основании обращения органа исполнительной власти субъекта РФ и судебного акта об отказе в удовлетворении требования органа исполнительной власти субъекта РФ;

2)одновременно с государственной регистрацией перехода права собственности лица, приобретшего такой земельный участок по результатам публичных торгов;

3)одновременно с государственной регистрацией права собственности субъекта РФ или муниципального образования на такой земельный участок;

4)на основании заявления любого заинтересованного лица (не правообладателя участка) и вступившего в законную силу судебного акта о погашении этой записи.

В первом случае возникают сомнения в том, что орган исполнительной власти субъекта РФ будет обращаться в Росреестр за погашением записи о невозможности государственной регистрации, если в удовлетворении его требований об изъятии участка судом будет отказано. Ведь соответствующая обязанность данного органа власти нигде прямо не предусмотрена.

Во втором случае не совсем ясно, что имеется в виду – случай, когда участок переходит к лицу, которое выиграло торги, или – когда это лицо отчуждает участок, приобретенный на торгах. Если речь идет о том, что регистрируется право собственности лица, выигравшего торги, то следовало бы указать на то, что происходит переход права собственности к лицу, выигравшему торги.

По поводу четвертого случая возникает вопрос о том, кто может быть признан заинтересованными лицом, а также по инициативе какого лица и

вкаком случае судом может быть принято решение о погашении записи в

-100-