!Учебный год 2024 / Чер

ления в соответствующем объеме находят свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства — это не совсем ясно. Каким образом, в каком объеме, почему именно в методах управления, а не в формах, правовых актах управления? Непонятно также каким образом метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически властного характера. Почему именно метод, а не иные средства — формы правовые акты управления? Почему именно полномочия юридически властного характера, а не организационные средства, информационное обеспечение? Выдвигается и описывается ряд других характерных черт, которые присущи именно методам.

Представляется, что в ряде случаев налицо очевидное смешение, подмен методов нормами деятельности органов исполнительной власти.

Иногда используется дифференцированная характеристика методов прямого и косвенного воздействия.

Первому (прямому) методу, в частности, присущи такие признаки, как директивность, приказной характер; однозначность команд, которые не оставляют подчиненным возможности выбора вариантов; наличие большого аппарат: контролирующего работу исполнителей.

Для второго (косвенного) метода характерно следующее: руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, затрагивающей существенные и, можно сказать, жизненно важные интересы и потребности исполнителей, управляемых; у подчиненных, управляемых, существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения; важно также наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан их объединений, цивилизованных процедур разрешения противоречий и конфликтов.

Это лишь схематичная и весьма краткая характеристика двух названных методов, которая дает некоторое представление об их содержании и особенностях.

По мнению А. П. Коренева, методы помимо того, что они выражают связь субъекта управления с объектом управления, представляют подвижный и активный элемент в системе управления; их использование носит альтернативный характер; независимо от содержания и направленности методы управления обладают объективной организационной формой, под которой понимается вид воздействия, т. е. индивидуальное предписание (приказ, распоряжение и др.) или норма (правило поведения). Однако такой подход к характеристике методов отождествляет их с формами и правовыми актами управления. Что ед-

151

ва ли приемлемо, если методы являются неким самостоятельным институтом административного права.

Теперь более подробно о видах и классификации методов управления (или методов деятельности в сфере исполнительной власти (государственного управления).

В литературе существуют различные классификации (деление на виды) методов управления. Например, Ю. М. Козлов подразделяет их на следующие методы:

а) управляющего воздействия — они всегда имеют высшее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) организации работы аппарата, управления — они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) совершения отдельных управленческих действий — это методы процедурного характера.

Такая классификация, за исключением пункта «б», о котором будет сказано подробнее ниже, не является в широком смысле делением методов управления; пункты «б» и «в» скорее трактуют вопросы организации деятельности органов исполнительной власти, нежели разъясняют и конкретизируют проблемы методов управления.

Что же касается пункта «а», то в нем идет речь об администра- тивно-правовых методах. Заметим, что в большинстве учебников

ииных изданий по административному праву, как правило, речь идет о методах управления, о методах деятельности субъектов административного права, о методах осуществления исполнительной власти. Такие подходы вполне обоснованны, так как касаются различных сторон

играней данной проблемы. В административно-правовых методах проявляются основные качества, присущие государственноуправленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. Если термин «исполнительная власть» четок и понятен, то, что подразумевает автор под формулировкой «государственноуправленческая деятельность», неясно.

По существу, выявляется не просто связь между административ- но-правовыми формами и административно-правовыми методами, а их идентичность, отождествление двух институтов, явлений. При таком подходе не удается определить отличительные черты, свойственные административно-правовым методам.

Как отмечалось, в литературе нередко говорится о видах методов. Причем выделяются, например, такие их критерии, как масштаб применения, деление на правовые и неправовые (что больше относится к формам управления) и др.

152

А. П. Коренев выделяет вопрос о классификации методов управления, предлагая свой вариант его решения. По его мнению, наиболее четким критерием классификации методов управления является характер воздействия на объект управления. О такой классификации мы уже частично говорили. Дополнительно добавим, что методы прямого управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственно властным, воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Методы прямого воздействия, т. е. властного, управляющего, обеспеченного, гарантированного административным принуждением, и есть административные методы. Эти методы в определенной своей части, конечно, весьма близки, если не идентичны с административно-правовыми формами, о которых говорилось выше.

Общий вывод таков: об административных методах в широком смысле слова можно говорить в известной степени условно, поскольку по своему значению они весьма близки к административно-правовым формам.

Не отрицая существования неких административных методов, нужно, по нашему мнению, искать отличительные особенности административных методов в несколько иной плоскости: в сфере, среде опосредований, соотношений, взаимосвязи с другими по своей природе

ихарактеру методами управления, точнее с методами и способами, оказывающими большое влияние на характер, содержание и ход государственного управления — сферу исполнительной власти. Это соотношение, его выявление и анализ являются решающими при исследовании проблемы методов государственного управления или осуществления исполнительной власти. Тогда становится ясно, о чем на самом деле идет речь.

Аречь в действительности идет о соотношении административных методов и экономических методов.

Подытоживая сказанное, сделаем общий вывод относительно административных (административно-правовых) методов. Это сред-

ства, приемы, рычаги, механизмы прямого административно-властного

иодностороннего воздействия на соответствующие объекты управления. Эти методы суть прямые приказы, распоряжения, указания, правила, разъяснения, рекомендации и т. п., имеющие обязательный характер, безальтернативные акции, во многом совпадающие или просто идентичные административно-правовым формам деятельности, —

иными словами, суть формы реализации компетенции субъектами административного права, в первую очередь органами исполнительной власти, органами управления (администрации) предприятий, полномочными должностными лицами.

153

Поэтому, анализируя административные методы, их разграничительные линии и отличительные особенности, следует оперировать формулой соотношения: административные методы и иные методы управления, которые мы ранее именовали как косвенные (этот термин в целом правилен, но недостаточно концентрированно характеризует суть явления, о котором далее пойдет речь). А дело в том, что суть проблемы — в соотношении административного метода (методов) и экономических, статистических, социологических, психологических, информационно-обеспечительных и других неадминистративных методов, способов и приемов управления.

Отметим, что термин "таможенное администрирование" является общепринятым в практике работы Евразийской экономической комиссии, он нашел отражение и в нормативно-правовых актах, в частности, в Таможенном кодексе Таможенного союза, Федеральном законе "О таможенном регулировании в Российской Федерации", нормативных актах федеральных органов исполнительной власти.

Дефинированное понятие таможенного администрирования закреплено в Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года62 (далее по тексту — Стратегия). Согласно Стратегии основное содержание таможенной политики Российской Федерации составляет таможенное администрирование — организационноуправленческая деятельность Федеральной таможенной службы, а также деятельность таможенных органов, осуществляемая в нормативно-правовых рамках в процессе реализации возложенных на них задач в сфере таможенного дела.

Также Стратегия закрепляет, что таможенное администрирование реформируется с учетом необходимости обеспечения адекватных обратных связей с объектом администрирования — участником внешнеэкономической деятельности. Концептуальный пересмотр базовых принципов таможенного администрирования позволит в полной мере реализовать концепцию государственных услуг в области таможенного дела на основе международных стандартов качества63.

Большое значение имеет нормативное обеспечение обязательного представления отправителями грузов (транспортными экспедиторами) предварительной информации о товарах, перемещаемых железно-

62Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 2575-р "О Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года" // СЗ РФ. 2013. N 2. Ст. 109.

63Турбин И.В., Цидилина И.А. Правовое регулирование таможенного администрирования в условиях глобализации // Таможенное дело. 2014. N 3. С. 13 — 16.

154

дорожным транспортом и предполагаемых к перемещению через таможенную границу Таможенного союза, транспортных средствах международной перевозки, перемещающих такие товары, времени и месте прибытия таких товаров на таможенную территорию Таможенного союза с учетом особенностей заполнения железнодорожных транспортных документов, предусмотренных международными соглашениями.

Важным направлением работы остается категорирование участников ВЭД в целях определения степени выборочности таможенного контроля для участников ВЭД, чья деятельность характеризуется низким уровнем риска нарушения таможенного законодательства.

Все эти мероприятия направлены на решение задач по снижению административных барьеров, повышению качества таможенного контроля за счет внедрения выборочных методов таможенного контроля, повышения эффективности системы управления рисками64.

Экономические методы— это комплекс экономических средств, приемов, рычагов, которые используются вцелях обеспечения высокой эффективности функционирования исполнительной сферы (государственного управления). И вэтом случае необходимо сказать опринципиально новом явлении, оказывающем значительное влияние на процесс осуществления исполнительной власти. Всоветский период в условиях жестко централизованной плановой экономики игнорировалось большинство экономических рычагов исредств, способных оказывать ощутимое итем более значимое влияние на процесс реализации исполнительной власти— государственного управления. Где-то в тени оставались такие рычаги, как премия, хозрасчет, кредитование, прибыльидр.

С проведением глубоких социально-экономических реформ роль экономических методов в государственном управлении, как и в целом в сфере государственной власти, коренным образом изменилась, неизмеримо возросла. Они нашли значительное, хотя и не исчерпывающее, отражение в Конституции и целом комплексе новых прогрессивных федеральных законов и иных нормативных правовых актов — в частности, такие экономические устои, принципы, начала и рычаги, как единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности; признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственно-

64 Шохин С.О. Таможенное администрирование на современном этапе: достижения и перспективы // Таможенное дело. 2015. N 3. С. 16 — 19.

155

сти; признание нахождения земли и других природных ресурсов в частной, государственной и иных формах собственности (ст. 8 и 9 Конституции РФ). Принципиальное значение в рассматриваемом плане имеют следующие правовые нормы: каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34, ч. 1 Конституции РФ); право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть,

и федеральных законах принципиальные моменты коренным образом видоизменили и видоизменяют сейчас характер экономических отношений в России. И, следовательно, роль и значение экономических методов в государственном управлении расширяют горизонты и диапазон их влияния на процесс осуществления, в частности, исполнительной власти.

Не жестко косное, крайне централизованное экономическое планирование, ограничивающее либо вовсе лишающее самостоятельности находящиеся в сфере управления предприятия, хозяйственные организации и объединения, а экономическая самостоятельность, свобода, развитие разнообразных форм конкуренции, либерализация внешнеэкономической деятельности, коренная перестройка таможенного дела, широкое применение кредитования, займов, развитие многообразных форм предпринимательской деятельности и целый комплекс других явлений, требующих специального исследования, — все это концептуально новые экономические методы и средства, оказывающие серьезное влияние на процесс осуществления исполнительной власти — государственного управления.

Ни в коей мере не умаляя роли на данном этапе развития административных методов, мы однозначно подчеркиваем усиливающееся значение экономических методов в государственном управлении.

Экономическая деятельность таможенных органов не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в конкретные действия, формы, методы, отражающие содержание и специфику этой деятельности. Применительно к деятельности таможенных органов форма является способом выражения государственно-правового содержания деятельности таможенных органов, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфический орган власти. Руководство деятельностью ФТС России осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство РФ наделило таможенные органы полномочиями по выработке государственной политики

156

и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела.

Правовая форма управленческой деятельности таможенных органов существенно отличается от других правовых форм их деятельности тем, что посредством правовых форм практически организуется осуществление задач и функций таможенных органов; повседневное практическое руководство деятельностью органов, входящих в систему (региональных таможенных управлений (РТУ), таможенных постов (ТП), таможен), регулирование, контроль и другие функции на основе и во исполнение законов.

Формы экономической деятельности таможенных органов в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения в экономической деятельности могут оказывать влияние следующие факторы: характер компетенции органа (РТУ, ТП, таможни) или должностного лица, принимающего решение (осуществляющего закрепленные по его должности действия); уровень правовой регламентации между субъектами; субординация субъекта; характер управленческих связей (прямое или оперативное управление); особенности управляющего воздействия; внутреннее или внешнее взаимодействие; конкретные цели совершаемой экономической деятельности; характер решаемых в процессе экономической деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые таможенными органами и их должностными лицами формы при осуществлении экономической деятельности подчинены главной цели деятельности ФТС России. Поэтому они избираются ФТС и органами, входящими в ее структуру, не произвольно. Как правило, формы деятельности государственных органов регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах). Формы деятельности таможенных органов, в том числе экономической деятельности, регламентируются не только российскими административно-правовыми актами, но и административно-правовыми нормами международного значения, например, административным договором — Таможенным кодексом Таможенного союза, принятым решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств65.

65 Кобзарь-Фролова М.Н. Административно-правовое регулирование экономической деятель-

157

Иные методы — статистические, социологические, психологические, ин формационно-обеспечительные и др. — при всем их актуальном значении, все в совокупности, и каждый, в отдельности, имеют подчиненное значение положение по характеру взаимосвязей с экономическими отношениями методами, т. е. относительно частный, в известной мере вспомогательный характер.

Статистические методы раскрывают в цифровом отражении динамику развития и совершенствования системы государственного управления в целом и в особенности в ее отдельных сферах и отраслях.

Социологические методы также имеют существенное значение для обеспечения функционирования исполнительной власти, поскольку с помощью конкретно-социальных исследований, экспериментов выявляются роль, значение и реальное место в системе управления каждого органа, звена, подразделения исполнительной власти, а также других субъектов административного права администрации предприятий и учреждений, граждан, общественных объединений, соответствующих должностных лиц.

Психологические методы отражают внутриколлективные, межколлективные и индивидуальные отношения и особенности субъектов (работнике служащих, должностных лиц), участвующих в сложном процессе государственного управления, его различных стадий и этапов. Главное в использовании данных методов — это анализ, выявление и исследование (в определенных рамках и объеме) вопросов психологической совместимости управленческих работников, поскольку речь идет о сфере исполнительной власти ли о субъектах многообразных административно-правовых отношений. К имеющим отношение к данным методам проблемам следует отнести также вопросы гуманизации труда, формирование мотивов и морально-этических интересов к управленческому труду, изживание инертности и оказание работникам доверия, предпочтений (при наличии соответствующих условий и данных), наконец, профессиональный отбор работников.

Информационно-обеспечительные методы чрезвычайно важны, поскольку с в наибольшей степени обеспечивают реализацию нормального и эффективного государственного управления. Сбор, обработка, обобщение и систематизация информации по государственному управлению в целом и по его отдельным сферам и отраслям позволяют

158

и по-своему незаменимый источник, резерв государственного управления экономикой, социальной инфраструктурой, административнополитической сферой, отраслями, сферами, входящими в межотраслевое государственное управление.

Таким образом, информационно-обеспечительные методы являются одним из гарантов осуществления исполнительной власти, государственного управления, их задач, функций и полномочий в соответствии с современными требованиями и перспективами развития государственного управления.

В заключение подчеркнем: все названные методы не противостоят друг другу — напротив, они взаимосвязаны, образуют единый и целостный комплекс методов государственного управления, деятельности исполнительной власти.

Государство, решая экономические, социальные и правоохранительные задачи и выполняя соответствующие им функции и полномочия, применяет многообразные средства — убеждение, разъяснение и другие меры.

В административном праве в совокупности их принято называть средствами, формами, методами убеждения. В учебниках по административному праву советского периода главы, раскрывающие вопрос о сочетании убеждения и принуждения, являлись традиционными, непременными во всех изданиях этого курса. В последнем учебнике по

и называется: «Убеждение и принуждение в советском государственном управлении». Однако в учебниках А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова (М.,2003); В. М. Манохина и др. (Саратов, 2010); А. П. Коренева (М., 1999) уже нет специальных глав, посвященных этому вопросу.

Это, однако, не значит, что отпала актуальность такой проблемы, как убеждение в сфере административно-правового регулирования. Но роль и значение убеждения в новых рыночных отношениях приобрели иные облик и правовую окраску. В то же время значение и реальная роль государственного принуждения и его разновидности — административного принуждения — в определенных отношениях и ситуациях возрастают.

Правда, в раде учебных изданий подчеркивается способ, метод убеждения в государственном управлении, нередко отождествляемый с исполнительной властью. В учебнике А. П. Коренева (М., 1999) отдельная глава посвящена институту поощрения в государственном управлении.

159

Основное же внимание в последних учебных изданиях по административному праву уделяется институту административного принуждения, причем понятие и определение этого института сформулированы поразному. Например, А. П. Коренев отмечает, что административное принуждение — разновидность государственного правового принуждения и как метод управления состоит в психическом, материальном и физическом воздействии на сознание и поведение. К этому можно добавить, что, например, психическое воздействие характерно для любого из видов принуждения, в первую очередь для государственного правового принуждения, уголовного принуждения и других его видов.

А. П. Коренев дает не бесспорную классификацию видов административного принуждения. К ним относятся следующие меры: административного принуждения; административного пресечения; админи- стративно-процессуального обеспечения (которые следует отнести, по нашему мнению, к иной сфере административного регулирования, а именно — административному процессу, а не к материальному административному праву); административного взыскания.

В. М. Манохин и др., подчеркивая главенствующую роль метода принуждения, говорят о его применении в органическом сочетании с другими методами, включая и метод убеждения; существо административного принуждения не видят в применении установленных государством административных мер, часть которых именуют чисто административными — например, реквизиция имущества, возмездное изъятие предмета, являющегося орудием совершения или непосредственным объектом административного проступка, и др.

Входе анализа данной проблемы тесно увязываются убеждение

ипринуждение в процессе административно-правового регулирования, подчеркивается значение в этом сложном и неоднозначном процессе воли, сознательности, убеждения.

Важно значение отрицательных последствий в случае неподчинения закону, а также сама угроза принуждения. «Возможность при-

нуждения, присущая праву, способна психологически побудить к определенному поведению и, следовательно, оказать стимулирующее воздействие». «Представление об обязательности права складывается из идеи о его социальной ценности плюс понимания наличия мер государственного принуждения, гарантирующих исполнение закона».

Характер административного принуждения имеет многообразные грани. Являясь разновидностью государственного принуждения, административное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения охраны правопорядка в сфере государственного управления, т. е. выполняет карательную функцию. Одновременно

160