!Учебный год 2024 / Выдрин И.В. - КПРФ

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

тивном и территориальном отношении. В Тыве созданы так называемые арбаны – сельские административно-территориальные образования с численностью жителей до 500 человек, входящие в состав сумона (сельсовета)

ине имеющие самостоятельного бюджета.

Всистеме территориального устройства части субъектов РФ обособленное место занимают закрытые административно-территориальные образования, которые с позиции законодательства о местном самоуправлении являются муниципальными образованиями в статусе городских округов.

Словом, административно-территориальное устройство Российской Федерации довольно разнообразно, хотя и подчинено некоторым общим правилам, что неизбежно сказывается на его облике.

§3. Изменения в административно-территориальном устройстве субъектов Российской Федерации

Набор изменений в системе административно-территориального устройства примерно одинаков во всех субъектах РФ. Возможными их вариантами могут быть: создание, преобразование, упразднение, объединение, присоединение, разделение и выделение административно-терри- ториальных единиц, изменение их границ и статуса, а также перенесение административного центра. Все они имеют непосредственное отношение и к корректировке статуса населенных пунктов (территориальных единиц).

Создание административных и территориальных единиц предполагает возникновение новых районов, городских и сельских населенных пунктов. Закон «Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области» устанавливает некоторые критерии создания таких единиц. В первую очередь в расчет принимается наличие населения: 20 тыс. человек при образовании района, 200 человек – сельского или поселкового совета, 100 человек при создании населенного пункта. Учитывается возможность организации в границах конкретной территории необходимых коммунально-бытовых и социальных услуг населению. Создание сопряжено с установлением границы новой административной единицы или населенного пункта.

Преобразованием считается изменение, осуществляемое в формах объединения, присоединения, разделения и выделения административнотерриториальной единицы, корректировки статуса административной и

311

Глава 13

территориальной единицы. В Башкортостане при преобразовании, например, района учитываются сложившееся на данной территории сочетание сельскохозяйственного и иного производства, тяготение сельсоветов и городских населенных пунктов к определенному центру, состояние путей сообщения и средств связи между населенными пунктами, численность населения (более 20 тыс. человек) и общий экономический потенциал.

Объединение как форма преобразования представляет собой объединение территорий двух и более административных единиц, в результате которого образуется новое административное образование и одновременно ликвидируются объединившиеся территории. Объединение влечет за собой установление границы вновь образованной территориальной единицы.

Присоединение – территориальное присоединение к одной административной единице одного и более административно-территориального образования. При этом административная единица, к которой присоединяются другие территории, сохраняет свое наименование и статус, а присоединяемые территориальные образования упраздняются.

Разделение – деление административной единицы, в результате которого из одного территориального образования создаются два и более новых, а разделенная административная единица ликвидируется и исключается из реестра административно-территориальных единиц.

Выделение – вычленение части территории, следствием которого из одной административной единицы образуется одна или несколько новых территорий. Выделение не влечет за собой ликвидацию или изменение статуса той административной единицы, из состава которой вышли ее отдельные части.

Порой законы субъектов РФ вместо термина «преобразование» используют понятие «реорганизация» административно-территориальных единиц (Ханты-Мансийский автономный округ).

Еще одной формой преобразования является изменение статуса (категории, вида) административной или территориальной единицы (например, отнесение города районного значения к городу республиканского подчинения). При этом во внимание принимаются изменения в численном составе населения, характере его занятости, экономические, социаль- но-культурные, хозяйственные и иные факторы, позволяющие наделить, к примеру, сельский населенный пункт статусом поселка городского типа.

Упразднение – ликвидация административно-территориальной или территориальной единицы с последующим исключением ее из реестра административно-территориальных образований. Причины упразднения

312

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

могут быть различными: отсутствие инфраструктуры, находящегося в собственности недвижимого имущества, населения (Ивановская область), отсутствие постоянно проживающих жителей (Оренбургская область, Республика Башкортостан). В Татарстане упразднение района производится в случае включения всей его территории в состав соседних районов. Ликвидация касается только того населенного пункта, из которого выехали жители, либо в котором нет ни одного дома. В Бурятии упразднению подлежат те населенные пункты, которые фактически слились с городами или поселками городского типа.

Востребованной формой изменения административно-территори- альной единицы может стать перенесение ее административного центра. Обычно оно вызвано необходимостью улучшения транспортной и пешеходной доступности такого центра населению, оптимизации размещения государственных или муниципальных органов, повышения доступности государственных или муниципальных услуг, оказываемых жителям той или иной территории.

Изменение границ административно-территориальных единиц сопряжено с отнесением части территории района или населенного пункта к другому административно-территориальному образованию.

Отдельный вопрос касается присвоения наименования или переименования административных и территориальных единиц, который в отличие от всех иных изменений решается в соответствии с федеральным законодательством, а не законами субъектов РФ. Полномочия региональных и муниципальных органов власти в этой части сводятся в основном к инициации данного вопроса. Присвоение наименований и переименований административных и территориальных единиц, сказано в законе «Об ад- министративно-территориальном устройстве Сахалинской области», производится с учетом государственных интересов, мнения населения, географических, исторических, национальных и других местных условий. Решение данного вопроса осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. № 152 ФЗ «О наименованиях географических объектов».

Согласно ему административно-территориальные единицы, населенные пункты, равно как и субъекты РФ, подпадают под понятие географического объекта, что объясняет применение его норм в этой сфере. Присвоение имени какой-либо территории служит для целей ее отличия и распознавания. Вот почему не может быть одного наименования у нескольких однородных географических объектов в пределах одной и той же административно-территориальной единицы. Если это имеет место,

313

Глава 13

то переименование объекта мотивировано. Переименование допускается также, когда существующее наименование территории не соответствует правилам русской орфографии или орфографии народов России, традициям употребления наименований на этих языках. Целью переименования может служить возвращение отдельным административно-территориаль- ным единицам имен, широко известных в прошлом и настоящем.

Административным и территориальным единицам могут даваться имена лиц, непосредственно принимавших участие в их открытии, изучении, освоении или основании. Имена выдающихся государственных и общественных деятелей, представителей науки, культуры и других имеющих перед государством заслуги лиц могут присваиваться посмертно, но только тем территориям, которые вообще не имеют наименований (в отличие от советской практики переименования городских и сельских населенных пунктов).

Присвоение наименований административно-территориальным единицам и населенным пунктам, их переименование осуществляется Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти (Федеральная служба геодезии и картографии России)294. Исключение составляют города, которые именуются и переименовываются федеральными законами на основании представлений законодательных органов государственной власти субъектов РФ.

Наименования административных и территориальных единиц подлежат учету и регистрации. В целях обеспечения единообразного и устойчивого употребления наименований этих и других географических объектов Федеральной службой геодезии и картографии ведется Государственный каталог географических названий.

Иные федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции осуществляют подготовку и издание словарей и справочников наименований географических объектов, а также карт и атласов Российской Федерации. Уже указывалось, что и региональные органы власти осуществляют подготовку и издание соответствующей справочной литературы на языках народов Российской Федерации.

Создание, преобразование, упразднение, изменение границ и статуса административных и территориальных единиц представляют собой совокупность последовательно осуществляемых действий, иногда называемых административно-территориальным процессом. Он состоит из несколь-

294 Уполномоченный орган определен постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 177 «Вопросы реализации Федерального закона “О наименованиях географических объектов”».

314

Административно-территориальноеустройствосубъектов РоссийскойФедерации

ких этапов: выдвижение инициативы изменения административно-тер- риториального устройства; учет мнения населения по вопросам адми- нистративно-территориальных преобразований; разработка и принятие нормативного акта об изменениях административно-территориального устройства; учет и регистрация новой административной единицы или населенного пункта.

Выдвижение инициативы изменения административно-территориаль- ного устройства принадлежит самым разным субъектам, в числе которых население, проживающее на соответствующей территории, юридические лица, органы местного самоуправления, региональные органы государственной власти (Приморский край), органы государственной и муниципальной власти (Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Татарстан), субъекты законодательной инициативы (Брянская область). В Орловской области эту тему инициируют депутаты областного Совета, его комитеты и постоянные комиссии, губернатор области, представительные органы муниципальных образований, население.

Учет мнения населения осуществляется путем принятия решений на сходах (собраниях) граждан, проведения публичных слушаний, опросов жителей (Красноярский край), посредством голосования в порядке, установленном федеральным законодательством для местного референдума, проведения опроса, публичных слушаний, принятия решений представительных органов местного самоуправления (Брянская область), опроса граждан (Челябинская область). В Приморском крае мнение населения выявляется органами местного самоуправления путем проведения собраний (конференций) граждан или их опроса в соответствии с уставами муниципальных образований. По результатам итогов собрания или опроса местный представительный орган принимает муниципальный правовой акт, отражающий мнение жителей соответствующей территории. В Саратовской области мнение граждан учитывается по решению представительного органа муниципального образования в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Третий этап связан с подготовкой законопроекта об изменении адми- нистративно-территориального устройства региона. К нему должен быть приложен ряд документов. Во-первых, это заключение соответствующего должностного лица или органа. В Ханты-Мансийском округе это заключение губернатора о целесообразности административно-территориально- го преобразования. В Саратовской области заключение готовит комиссия по административно-территориальному устройству области. В Башкор-

315

Глава 13

тостане подготовка заключений возлагается на республиканское правительство и комиссию по административно-территориальному устройству при президенте Республики. Во-вторых, это соответствующие правовые

ииные обоснования необходимости предполагаемого изменения, исходя из перспектив системы расселения, экономического и социального развития, улучшения среды обитания, оптимизации управленческих функций

идругих факторов. В-третьих, смета расходов, необходимых для проведения предполагаемого изменения, с указанием источников их покрытия. В-четвертых, документы, подтверждающие учет мнения населения (решения представительных органов муниципальных образований, решения об итогах местных референдумов, решения сходов граждан и т.д.). В-пятых, схематическая карта предполагаемых изменений.

Надо иметь в виду, что законы некоторых субъектов РФ требуют предоставления этих и иных документов еще на этапе выдвижения инициативы, а не на стадии подготовки соответствующего законопроекта.

Решение об административно-территориальном преобразовании оформляется, как правило, законом субъекта Федерации.

Четвертый этап связан с учетом и регистрацией административно-тер- риториальных единиц и населенных пунктов (территориальных единиц) в форме специального реестра (в Челябинской области – перечня), ведение

иутверждение которого возлагается на различные органы государственной власти субъектов РФ. В Башкортостане он утверждается республиканским правительством, которое же ведет учет и регистрацию административных единиц. В Ханты-Мансийском автономном округе ведение реестра осуществляется органом исполнительной власти, уполномоченным губернатором округа. В Челябинской области перечень административно-тер- риториальных единиц утверждается Законодательным Собранием, оно же вносит в него изменения. В Тыве соответствующий реестр утверждается постановлением палат Великого Хурала по представлению Председателя Правительства. Содержание и порядок ведения реестра в Республике Татарстан устанавливается Президентом Республики.

Данные об административно-территориальных единицах и населенных пунктах фиксируются в официальных справочниках (каталогах), которые издаются региональными органами власти с определенной регулярностью (в отдельных субъектах РФ не реже одного раза в десять лет).

Таковы общие черты административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

316

Глава 14

Муниципальные образования в системе территориального устройства современной России

§ 1. Понятие и признаки муниципального образования

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное управление социальными процессами, если в стране не создано, не гарантировано и не действует местное самоуправление. Местное самоуправление, сказано в Европейской хартии, должно найти отражение в национальном законодательстве, а по возможности и в конституционном законодательстве295.

Наряду с субъектами РФ местное самоуправление является уровнем территориальной организации публичной власти государства, причем уровнем – низовым, первичным. Местное самоуправление как форма организации публичной власти осуществляется в границах отдельных муниципальных образований.

Муниципальное образование – одно из ключевых понятий российского местного самоуправления. Многие другие термины органически привязаны к нему: «население муниципального образования», «устав муниципального образования», «глава муниципального образования» и т.п.

Термин «муниципальное образование» появился в российском законодательстве в начале 1990-х годов. При этом Конституция РФ, определяя территориальную основу местного самоуправления, не содержит этого понятия, а лишь фиксирует, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»296 (далее – Закон № 131 ФЗ) муниципальное образование –

295См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55 ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

296Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

317

Глава 14

городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения.

Территориальная организация местного самоуправления в современной России привязана к существующему административно-территориаль- ному устройству, что нашло отражение в действующем законодательстве: «территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов» (ч. 1 ст. 11 Закона № 131 ФЗ)297.

Оценивая зависимость муниципального и административно-террито- риального устройства, Конституционный Суд РФ отметил, что федеральное законодательство связывает формирование местного самоуправления с существующим территориальным делением субъектов РФ на населенные пункты и административно-территориальные единицы. Таким образом, был сделан вывод о существующей и вполне объективной привязке муниципального устройства к административно-территориальной организации субъектов РФ. В то же время, по мнению Суда, эта привязка не является абсолютной, поскольку федеральное законодательство жестко не связывает территориальную организацию муниципалитетов и админи- стративно-территориальное устройство регионов298.

Утративший силу Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»299 содержал развернутое определение муниципального образования. В нем нашли отражение следующие особенности муниципального образования: общая территория, осуществление местного самоуправления, муниципальная собственность, местный бюджет и выборные (представительные) органы. Действующее законодательство такого перечня не содержит, однако анализ конституционных и законодательных положений о местном самоуправлении позволяет выделить ряд существенных признаков муниципальных образований:

– населенная территория, в границах которой осуществляется местное самоуправление;

297См.: ОК 019-95. Общероссийский классификатор объектов административно-террито- риального деления, утвержденный постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. № 413. М., 1997 (Т. 1, 2, 3).

298См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного суда» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

299Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

318

Муниципальные образования в системе территориального устройства…

–принятый и зарегистрированный устав муниципального образования;

–муниципальная собственность;

–местный бюджет;

–органы местного самоуправления;

–собственная компетенция по решению вопросов местного значения;

–официальные символы муниципального образования – не обязательный атрибут современного муниципалитета, учитывая, что органы местного самоуправления вправе (но не обязаны) устанавливать символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

По данным Минрегионразвития России (по состоянию на 1 января 2014 г.), в стране функционировало 22 777 муниципальных образований300. Это примерно на 2,5 тыс. меньше, чем в начале реформы в 2003 г. В 2010 г. их было 23 940, в 2013 г. – 23 001301. Сокращение происходит в первую очередь за счет упразднения сельских поселений – самых слабых муниципальных образований в системе российского местного самоуправления. Во многом этот процесс связан с отсутствием научно обоснованного подхода к проектированию муниципального деления. Невнятно звучащий в федеральном законодательстве о местном самоуправлении демографический критерий, неучтенные экономический потенциал и перспективы развития муниципальных образований породили большое количество несостоятельных муниципальных территорий302.

§ 2. Виды муниципальных образований

Закон № 131 ФЗ устанавливает следующие виды муниципальных образований:

•• сельское поселение –одинилинесколькообъединенныхобщейтеррито- рией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

300См.: Россия в цифрах. 2014: краткий статистический сборник. М.: Росстат, 2014.

301См.: Басаргин В. Минрегион России выступает за исключение несвойственных местному самоуправлению полномочий // Муниципальная власть. 2010. № 4. С. 8–9.

302См.: Выдрин И.В. Муниципальное право России. М., 2012. С. 88.

319

Глава 14

•• городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением, а также посредством выборных и иных органов местного самоуправления;

•• муниципальный район – несколько поселений (поселений и межселенных территорий), объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Последние помимо вопросов местного значения могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными и региональными законами;

•• городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

•• городской округ с внутригородским делением – городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы в качестве внутригородских муниципальных образований;

•• внутригородской район – внутригородское муниципальное образование на части городского округа с внутригородским делением, в границах которого местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (критерии для деления таких городских округов на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставами муниципальных образований);

•• внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Довольно долго классификатор российских муниципалитетов ограничивался только пятью типами. В 2014 г. он пополнился двумя новыми видами муниципальных образований: городскими округами с внутригородским делением и внутригородскими районами303. Первые касаются

303 См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136 ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» // Российская газета. 2014. 30 мая.

320