!Учебный год 2024 / Выдр

Президент Российской Федерации

Утверждается, что в руках Президента РФ сосредоточено примерно 80% властных полномочий. Остальные 20% делятся между другими ветвями власти346. В.О. Лучин в связи с этим пишет: «В целом из 137 статей Конституции непосредственно с Президентом связано около 30. В результате произошло наполнение президентского института новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. В Конституцию РФ ее создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, добавив “для крепости” право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции, другие функции и полномочия, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти»347.

Дискуссионной является проблема так называемых скрытых полномочий Президента РФ, суть которой может быть конкретизирована следующим образом. Закрепляя, например, функцию Президента обеспечивать охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Конституция РФ содержит оговорку: «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке». Это, по мнению ряда авторов, означает, что перечень действий главы государства в данной сфере должен основываться на конкретных конституционных нормах, в том числе прямо устанавливающих его компетенцию348.

Согласно точке зрения Конституционного Суда РФ, полномочия Президента могут быть основаны не только на нормах, закрепляющих его компетенцию, но и на общих конституционных характеристиках места и роли Президента в государственной системе. Первоначально эта правовая позиция была сформулирована в постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П по делу о проверке конституционности ряда указов Президента РФ по восстановлению конституционной законности на территории Чеченской Республики. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П349 признание «скрытых полномочий» получило развитие

346См.: Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000.

21октября.

347Лучин В.О. Указ. соч. С. 448, 482.

348Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 331.

349Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

351

Глава 16

применительно к нормотворческой деятельности главы государства по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. В качестве общего правила было сформулировано следующее положение: в силу того, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений. Такие указы не должны противоречить конституционному и федеральному законодательству, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

В последующем эта практика получила дальнейшее распространение. Так, в постановлении от 27 января 1999 г. Конституционный Суд РФ «санкционировал» возможность издания Президентом указов по вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированных законодателем. Указами Президента также могут вноситься изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти. Главное, чтобы президентские акты не противоречили Конституции РФ350.

Еще одним свидетельством поощрения «скрытых» президентских полномочий стало постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г.351 Им признается право Президента на осуществление конституционного полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина предпринимать правовое регулирование указами. Речь идет не о правиле, а не типичных случаях, когда законодательные нормы не согласуются друг с другом.

Таким образом, официальное толкование Конституции РФ пошло по пути признания «скрытых» полномочий. В ответ появились предложения о желательности конституционных поправок с целью уточнения предметов ведения и полномочий Президента352. По мнению В.О. Лучина, Кон-

350Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 10 февраля.

351Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 “О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением

вРоссийской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 27. Ст. 2804.

352См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. М., 2000.

352

Президент Российской Федерации

ституционный Суд РФ неадекватно толкует ст. 80 Конституции РФ, поскольку такое толкование осуществляется по принципу «разрешено все, что не запрещено». «Однако этот принцип, – подчеркивает В.О. Лучин, – нельзя распространять на деятельность государственной власти, в противном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать все, что сочтет нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторжение в сферу деятельности органов законодательной власти»353.

Для выполнения своих конституционных функций Президент должен обладать полномочиями. Наиболее важные из них закреплены Конституцией. Отдельные президентские полномочия устанавливаются федеральными законами.

Полномочия Президента РФ могут быть разделены на следующие группы:

–в области формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц;

–по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти;

–в области обеспечения взаимодействия всех отраслей власти;

–в сфере безопасности и обороны;

–в области внешней политики и международных отношений;

–в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Полномочия в области формирования государственных органов и на-

значения высших должностных лиц. Президент назначает: Председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы); заместителей Председателя Правительства (по предложению главы Правительства); федеральных министров; судей федеральных судов; своих полномочных представителей в федеральных округах; высшее командование Вооруженных Сил; дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. Президент РФ принимает решение об отставке Правительства. Он представляет: кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ (Государственной Думе); кандидатуры председателей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ, их заместителей, кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда и Верховного Суда РФ; кандидатуру Гене-

353 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 464.

353

12  Коллектив авторов

Глава 16

рального прокурора РФ (Совету Федерации). Президент формирует: Совет Безопасности; собственную Администрацию.

Полномочия по взаимодействию с федеральными органами исполнительной власти. Президент принимает решения в сфере исполнительной власти и осуществляет руководство деятельностью федеральных исполнительных органов: формирует Правительство РФ, систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, осуществляет контроль за их деятельностью.

Полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием РФ сконцентрированы в ст. 84 Конституции РФ. Президент назначает выборы в Государственную Думу (Совет Федерации в свою очередь назначает выборы главы государства), распускает нижнюю палату парламента, вносит в нее законопроекты, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями. Выше упоминалось о некоторых кадровых решениях Президента, которые он осуществляет во взаимодействии с федеральным парламентом.

Президент РФ взаимодействует с судебной властью. Естественно, что это взаимодействие должно осуществляться на основе конституционного принципа независимости судебной власти. Основные полномочия главы государства касаются кадровых решений.

Президент осуществляет полномочия по обеспечению взаимодействия всех ветвей государственной власти. Реализуя эту функцию, глава государства устраняет разногласия между органами власти, инициирует согласительные процедуры, использует конституционные полномочия для обеспечения эффективности государственной власти. Согласно ст. 85 Конституции Президент РФ вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между региональными органами государственной власти. При Президенте создана специальная комиссия, на которую возложена среди других обязанностей подготовка предложений о применении согласительных процедур, которые могут осуществляться в формах совместного обсуждения спорных вопросов, создания согласительных комиссий.

Разногласия между органами государственной власти могут разрешаться путем передачи Президентом спора на рассмотрение соответствующего суда в случае недостижения взаимоприемлемого решения на стадии согласительных процедур.

Ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ (ч. 3 ст. 125 Конституции РФ). При этом допустимость обращения в Суд

354

Президент Российской Федерации

ставится в зависимость от использования Президентом согласительных процедур для разрешения разногласий о компетенции.

Вкачестве примеров использования Президентом своего статуса гаранта Конституции можно привести издание им указов о приостановлении действия актов: правительства Ленинградской области, администраций Ненецкого автономного округа, Красноярского края, Мурманской и Воронежской областей354, а также указов президентов Республики Ингушетия, Республики Саха (Якутия), Чувашской Республики355.

Вгруппе полномочий по обеспечению взаимодействия ветвей власти следует особо назвать контрольные полномочия Президента РФ (п. «а» ст. 71 Конституции РФ). Для реализации контрольной функции Президентом созданы различные субъекты контроля: Совет Безопасности (его аппарат), Администрация Президента, сформированные в соответствии со ст. 83 Конституции РФ, в том числе специальные контрольные подразделения Администрации Президента.

Всоответствии с Конституцией Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. В целях обеспечения взаимодействия главы государства с палатами Федерального Собрания Указом Президента РФ от 10 февраля 1996 г. в составе Администрации Президента введены должности полномочных представителей Президента в Совете Федерации и в Государственной Думе356. Одно время действовал институт представителей Президента РФ в регионах. В 2000 г. его преобразовали в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах357.

Полномочия Президента РФ в области обеспечения обороны и безопасности государства. К основным объектам безопасности относятся права

исвободы личности, материальные и духовные ценности общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Основным субъектом обеспечения безопасности

354См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 13. Ст. 1001; № 11. Ст. 867; № 14. Ст. 1070 ; Собрание законодательства РФ. 1994. № 15. Ст. 1714; 1996. № 18. Ст. 2116.

355См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 15. Ст. 1215 ; Собрание законодательства РФ. 1994. № 4. Ст. 305; 1995. № 4. Ст. 281; 1996. № 4. Ст. 262.

356Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. № 169 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 674.

357См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

355

Глава 16

является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Согласно пункту «ж» ст. 83 Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, присваивает высшие воинские звания. Президент утверждает военную доктрину России, которая является частью общей концепции безопасности. Глава государства объявляет состояние войны, общую и частичную мобилизацию, военное положение на всей территории страны или в отдельных ее местностях. Он отдает приказ Вооруженным Силам РФ на ведение военных действий. Президент вводит в действие нормативные акты военного времени, формирует и упраздняет органы государственного управления военного времени, издает указы о призыве граждан на военную службу.

Согласно статье 88 Конституции РФ Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Полномочия в области внешней политики и международных отношений.

Согласно пункту «а» ст. 86 Конституции РФ Президент осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Эту деятельность он осуществляет в различных формах: подготовка посланий Федеральному Собранию, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях. В качестве руководителя внешней политикой государства Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации. На основе закона о ратификации договора Президент подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется президентской печатью и подписью министра иностранных дел РФ, а затем передается иностранному партнеру или международной организации.

Исследуя содержание полномочий Президента РФ в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, следует отметить, что глава государства является гарантом этих прав и свобод. При этом он осуществляет ряд специальных полномочий: решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные

356

Президент Российской Федерации

звания Российской Федерации, высшие воинские и специальные звания; осуществляет помилование.

Акты Президента России. Президент вправе осуществлять правовое регулирование общественных отношений. В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Указы, как правило, являются нормативными правовыми актами, рассчитанными на неоднократное применение и обязательными для неопределенного круга субъектов. В то же время указы могут быть и актами индивидуального характера. К таким относятся указы о принятии в гражданство или выходе из гражданства, о награждении, назначении, освобождении от должности.

Распоряжения Президента, как правило, являются актами индивидуального характера. Но они могут носить и нормативный характер. Например, Распоряжением Президента РФ от 12 января 2009 г. утверждено Положение о Совете при Президенте РФ по делам казачества358.

В то же время в Конституции РФ и в некоторых законодательных актах указывается на необходимость регулирования отношений исключительно указами Президента РФ. Например, военное и чрезвычайное положение вводятся указами Президента (ст.ст. 87, 88, 102 Конституции РФ). Указами Президента РФ вносятся изменения в ст. 65 Конституции при изменении наименования субъекта РФ. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» указами Президента оформляются прием в гражданство и выход из гражданства.

Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). По своей юридической природе они носят подзаконный характер. Особенностью нормативного характера актов Президента является тот факт, что в отличие от актов Правительства они не могут быть отменены никакими органами государственной власти. Только в порядке конституционного судопроизводства Конституционный Суд РФ может признать нормативные акты Президента противоречащими Конституции РФ. В таком случае они становятся недействующими, утратившими юридическую силу.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведений конфиденциального характера). Официальным является опубли-

358 Распоряжение Президента РФ от 12 января 2009 г. № 15-рп «О Совете при Президенте Российской Федерации по делам казачества» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 2. Ст. 195.

357

Глава 16

кование их текстов в «Российской газете» и в Собрании законодательства Российской Федерации. Такой порядок определен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»359.

Акты Президента подлежат опубликованию в течение десяти дней со дня их подписания. Нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории страны в течение семи дней после их первого официального опубликования. Иные акты, в том числе те, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну или конфиденциальные сведения, вступают в силу со дня их подписания. Однако в самих актах может устанавливаться другой срок их вступления в силу.

§ 3. Неприкосновенность Президента Российской Федерации и прекращение его полномочий

Широкий объем полномочий Президента РФ невольно указывает на необходимость установления его конституционно-правовой ответственности. Основания, механизмы, последствия привлечения главы государства к ответственности являются важнейшими составляющими принципа разделения властей и республиканской формы правления. В то же время прямое избрание Президента РФ народом требует предоставления ему конституционных гарантий, предполагающих ограниченные основания и усложненные процедуры привлечения к ответственности.

При определении критериев правового иммунитета Президента ключевую роль играют положения ст. 93 Конституции РФ, предусматривающей порядок отрешения главы государства от должности. В основу могут быть положены также нормы Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12 ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам и его семьи»360. Такой подход позволяет отразить особенности конституционно-правового статуса Президента и его место в системе разделения властей.

Согласно статье 91 Конституции РФ глава государства обладает неприкосновенностью. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1996 г.

359Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

360Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 617.

358

Президент Российской Федерации

№ 57 ФЗ «О государственной охране»361 Президенту РФ со дня официального опубликования общих результатов выборов предоставляется государственная охрана, действующая в течение всего срока его полномочий. Это же правило распространяется и на членов президентской семьи. Примечательно то, что глава государства не вправе отказаться от государственной охраны.

Президент РФ, прекративший исполнение полномочий, наделяется правовым иммунитетом. Впервые статус бывшего главы государства был урегулирован Указом Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1736 «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»362, принятым в связи с досрочной отставкой Б.Н. Ельцина.

Досрочное прекращение полномочий Президентом РФ возможно в случаях: его отставки; стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия; отрешения от должности (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ). Во всех случаях обязанности Президента временно исполняет Председатель Правительства. Однако он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре конституционных положений (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ). В современной истории был лишь один случай, когда Председатель Правительства В.С. Черномырдин исполнял обязанности президента Ельцина в период проведения тому операции. На следующий день Указом Президента РФ от 6 ноября 1996 г. временное исполнение обязанностей Президента В.С. Черномырдиным было прекращено363.

Отставка – это добровольное заявление о прекращении должностных полномочий. Возможны разные способы ухода в отставку. Это можно сделать официальным заявлением либо изданием соответствующего указа Президента. Президент России Б.Н. Ельцин избрал второй вариант. Им был издан Указ от 31 декабря 1999 г. «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации», возлагающий временное исполнение полномочий главы государства на Председателя Правительства В.В. Путина. В свою очередь тот издал Указ «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», в котором говорилось: «В связи с отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в

361Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2594.

362Собрание законодательства РФ. 2000. № 1. Ст. 111.

363Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1535 «О прекращении временного исполнения ПредседателемПравительстваРоссийскойФедерацииобязанностейПрезидентаРоссийской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 46. Ст. 5240.

359

Глава 16

соответствии со статьей 92 Конституции РФ к временному исполнению полномочий Президента Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г.».

Конституцией РФ не предусмотрено, какой орган может принять или не принять отставку Президента. Учитывая его статус главы государства, можно предположить, что ему достаточно официально заявить о своей отставке. Прекращение полномочий Президента наступает с момента объявления (издания соответствующего указа).

Прекращение полномочий по состоянию здоровья. В отличие от отставки, когда Президент принимает решение самостоятельно, при прекращении полномочий по состоянию здоровья решающим обстоятельством является заключение медицинской комиссии о стойкой и необратимой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы государства. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г.364 рассматривал данный вопрос и пришел к следующим выводам: «Досрочное прекращение полномочий главы государства в данном случае требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий». Вот почему порядок досрочного прекращения полномочий при таких основаниях не может быть облегченным или упрощенным.

Суд отметил несколько важных обстоятельств. Во-первых, волеизъявление Президента в данном случае в силу экстраординарного характера этого основания может не являться обязательной предпосылкой досрочного прекращения полномочий. Во-вторых, должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента РФ от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных президентских обязанностей. В-третьих, досрочное прекращение полномочий по состоянию здоровья является элементом конституционного статуса Президента РФ, а потому процедура прекращения полномочий обязательно должна обеспечивать непрерывность и стабильность осуществления президентской власти, исключать факторы, препятствующие нормальному

364 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 июля 2000 г. № 112-П «По делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3118.

360