8310

перед ними, фатальной зависимости людей от законов и предопределенности общественного развития.

Закономерности отражают наступление обязательных последствий в об- щественном развитии при определенных условиях. Поэтому изучение и выяв- ление общественных и хозяйственных закономерностей поведения общества, воздействие на условия, при которых они проявляются, дают возможность гос- ударству эффективно управлять социальным сознанием и поведением населе- ния, использовать для этого объективные закономерности общественного вос- производства в своих интересах.

Основными методами познания законов и закономерностей являются: си- стемный анализ, синтез, сравнительный анализ, эксперимент. В процессе си- стемного анализа и синтеза широко используются статистические, балансовые, экономико-математические методы. В системном исследовании акцент делает- ся на выявлении многообразия взаимосвязей и отношений как внутри изучае- мого объекта, так и объектами, определяющими внешнюю среду и внешнее окружение.

Эффективность государственного управления находится в прямой зави- симости от того, насколько достоверно принципы государственного управления отражают весь комплекс объективных закономерностей общественного разви- тия, выявленных в процессе их изучения.

Здесь, под термином «принципы государственного управления» понима-

ются методологические положения, характеризующие общие правила, соблю- дение которых обязательно в деятельности органов государственного и муни- ципального управления, что служит предпосылкой, обеспечивающей его эф- фективность [4].

Было бы ошибочно думать, что принципы имеют только теоретическое значение. Их практическое проявление пронизывает всю систему государ- ственного и муниципального управления и находит свое отражение, прежде всего, в принимаемых законах и других правовых документах. Совокупность методологических принципов, лежащих в основе системы государственного и муниципального управления, отражает закономерности всех аспектов обще- ственного воспроизводства. Принципы не обсуждают – им следуют. Среди важнейших принципов можно назвать:

•системность, которая означает, что при принятии управленческих ре- шений необходимо учитывать сложность объекта управления и наличие взаи- мосвязей между элементами общественной системы;

•целевая направленность означает необходимость правильного отраже- ния общественных интересов при принятии решений и их представление в форме качественных и количественных целевых показателей. Постановка целей заставляет общество формулировать проблемы, решение которых ведет к до- стижению цели, правильно направлять усилия, оценивать успешность их дей- ствий;

•социальная справедливость означает приоритетность социальных целей развития общества;

11

•экономическая эффективность означает необходимость выбора реше- ний, обеспечивающих оптимизацию затрат;

•экологическая безопасность означает необходимость учета предельно допустимого воздействия антропогенной деятельности на природную среду;

•приоритетность обеспечивает первоочередность выполнения задач. Необходимо отметить, что эти принципы очень часто взаимно противоречивы. Поэтому система государственного и муниципального управления должна строиться с учетом необходимости в их правильном сочетании, обеспечиваю- щем баланс интересов всех участников воспроизводственной системы: человек

–производство – природа.

Контрольные вопросы

1.Какой из трех основных типов территориально-политического устрой- ства характерен для Российской Федерации?

2.По каким признакам можно отличить «договорную федерацию» от «кон- ституционной федерации»?

3.Назовите исторические формы территориально-политического устрой- ства РФ?

4.Какие типы политических режимов сопровождали развитие РФ?

5.Перечислите основные элементы системы управления государством?

6.В чем отличие объектов публичного управления от объектов управления конкретной отрасли промышленности?

7.Какие из методов и средств публичного управления регионом (муници- палитетом) присущи только государству?

8.Перечислите важнейшие принципы государственного регулирования.

Тема 2. Органы государственной власти Российской Федерации

2.1. Теория и методология государственного управления

Органы государственной власти в современном обществе рассматриваются в теории государственности как организующий и управляющий центр беско- нечно многообразной, но целенаправленной жизнедеятельности миллионов людей. Это – мозговой центр управления сложной и вероятностной системой жизнедеятельности общества, моделирующий варианты активизации его без- опасного развития в условиях глобальной конкуренции.

Важнейшая сфера деятельности государственных органов – управление развитием общественной жизнью людей, выступающей в качестве объекта и предмета изучения такой научной дисциплины, как теория государственного управления. Государственное управление как объект научного познания пред- ставляет собой многоплановое образование. Изучающая его теория в качестве предмета изучения выделяет проблемы сущности и специфики государствен-

12

ного управления, его законы, принципы, формы и методы, а также особенности субъекта и объекта государственного управления.

Предметная область данной научной дисциплины обозначена в основном такими понятиями, как государство, политика, государственное управление, власть. В этой связи теория государственного управления является одновре-

менно политической и правоведческой наукой, связывающей поведение людей с правовым регулированием общественных отношений. Отсюда возникает и юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована и как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки полити- ческой или политико-юридической было бы неполным, если бы мы не учиты- вали ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, воздействуя на различные элементы этой социальной системы.

Поэтому государственное управление по своему определению – это дея- тельность в области и отношениях политико-правовой и социальной сфер дея- тельности. Соответственно и теория государственного управления – это поли- тико-правовая и социальная наука. Поэтому при изучении социальных проблем мы будем рассматривать их как в отдельном плане, так и в определенном соче- тании.

К примеру, в основополагающей категории «государство» проблемы со- циума касаются не только института публичной (политической) власти, но и характеризуют сложившийся общественный институт, а конкретнее – высшую форму организации современного общества. Понятие «политическое управле- ние», как (руководство), также означает действие и взаимодействие, связанное с использованием государственной власти и власти общественной (в частности институтов гражданского сообщества).

Главным, что составляет содержание теории государственного управле-

ния как научной дисциплины является изучение и последующий анализ ком- плекса важнейших функций государства как института управления обществом, как ядра и системообразующего элемента управления. Это предоставляет спе- циалистам по управлению возможность рассматривать теоретические обосно- вания одновременно и в практической плоскости.

Функциональный анализ государства, анализ деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складыва- ющихся при этом политико-правовых и социальных отношений дает основание рассматривать его как основной блок в принципах методологии государствен- ного управления.

Теория государственного управления – комплексная наука. Ученые раз- личных областей социально-политического знания разделяют политико- социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. Эта теория успешно решает задачу рассмотрения государственно- го управления как целостной, относительно самостоятельной сферы деятельно-

13

сти властных структур, учитывающей текущие политико-общественные и пра- вовые отношения.

Категориальная сетка научного анализа специфической сферы деятельно- сти государства и государственно-общественных отношений может быть пред- ставлена следующим образом (см. рис. 2.1).

Рис. 2.1. Категориальная сетка научного анализа сферы деятельности государства

Изучение государственного управления как системы предполагает струк- турно-функциональный подход.

Понятия «структура» и «функция» вписываются в более универсальное – «система». Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, с которыми связано существование и поддержание жизнеспособности и жизнеде- ятельности конкретной системы. В современной теории управления структур- но-функциональный подход, как отмечает академик Н. Мысин, включает два аспекта:

1. Структурный аспект:

- выяснение компонентов, составляющих данную систему;

-определение закономерных связей этих компонентов. 2. Функциональный аспект:

-изучение внутреннего механизма функционирования элементов систе-

мы;

- изучение внешнего функционирования системы – взаимодействия си- стемы с внешней средой.

Знание внутреннего механизма функционирования (взаимодействия эле- ментов системы) раскрывает направленность функционирования на сохранение и развитие системы, а также на реализацию главной функции по отношению к более общей системе, элементом которой она является.

Анализ внешнего функционирования предполагает обращение к киберне- тическим понятиям: «прямая» и «обратная» связи, закрытая система, «черный ящик», открытая система, адаптация и др.

14

Каждую общественную систему можно представить в виде кибернетиче- ской модели, имеющей вход и выход. Управляющее воздействие на нее осу- ществляется на входе, а результаты фиксируются на выходе.

К примеру, на входе политической системы выступают требования со стороны общества и поддержка системы определенными общественными сила- ми, а на выходе – принимаемые органом управленческие решения и последую- щие действия по их выполнению. Анализ взаимодействия входов и выходов, зависимостей между ними позволяет прогнозировать последующее поведение системы в рамках определенных условий, т.е. управлять социальным обще- ством. Познавательная модель «черный ящик» может быть использована как для изучения субъекта государственного управления (любого государственного института), так и объекта управления (социальной группы, политической орга- низации и пр.). И тот и другой, с точки зрения познавательной ситуации, вы- ступает в виде «черного ящика» в том смысле, что характеризуется нераскрыв- шимися свойствами внутренней структуры и механизмами функционирования элементов. Эффект модели «черный ящик» очевиден в познании и управлении поведением так называемых непредсказуемых властных и политических субъ- ектов, что присуще российской политической жизни.

По природе своей управленческая деятельность государства направлена на регулирование и разрешение общественных противоречий и конфликтов между общими и частными интересами. Конфликтное взаимодействие элемен- тов управляющей и управляемой систем, субъектов интеграции и дезинтегра- ции, развития и разрушения и т.д. свойственно государственно-общественным системам. Поэтому конфликтологический подход в теории государственного управления является таким же объективно обусловленным, как и другие, вы- шеназванные подходы.

В противоположность точке зрения ряда зарубежных ученых политико- социальный процесс рассматривается как цепь конфликтов, концепция которых ориентирована на изучение «социального порядка», стабильности социальной системы, где конфликт трактуется как явление временное, незакономерное.

Казалось бы, что прямая противоположность указанных концепций ис- ключает возможность какого-либо их сочетания, и, тем не менее, они обе по- лезны и необходимы для социологического и политологического анализа, по- скольку в общественной жизни постоянно присутствуют оба компонента обще- ственных отношений: сотрудничество и конфликт.

Рассмотренные типы теоретического анализа государственного управле- ния не исчерпывают всего методологического арсенала науки. В ходе дальней- шего изложения ее теоретических основ мы будем обращаться к такой катего- рии социальной философии, как деятельность. Ее абстрактная системная мо- дель: потребности – интересы-цели – вполне применима и к анализу государ- ственного управления как специфического типа социальной деятельности.

Другим подходом при изучении методов государственного управления является политико-культурологический подход, получивший распространение в политической науке. Этот подход дает возможность по типу политической

15

культуры, характерному для того или иного общества судить о политической системе, о характере государственно-правовых институтов, их управленческой деятельности и государственно-управленческих отношениях.

Отметим некоторые особенности, характеризующие познание политико- управленческих процессов.

Первая особенность. Анализ процессов государственного управления во всех случаях по форме субъективен, ибо осуществляется с позиции определен- ной части общества к примеру – некой социальной группы, политической орга- низации, являющихся участниками политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как граждане).

Государственное управление базируется здесь на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются или уже господст- вуют в данное время в обществе. Поэтому объективная истина в политических науках более, чем в других, выражается в субъективной форме.

Вторая особенность. Теория политического управления не может «пере- кочевывать» из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию наличию ее бесспорной объективности, не меняя своего проблем- ного поля, средств, приемов и направления исследований. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна, прежде всего, картина жизненной дей- ствительности, свойственная данной стране.

В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлет- ворительной картины, характеризующей политику государственного управле- ния. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного позна- ния. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе:

-во-первых, исторического опыта, в том числе с давних времен развития Российского государства;

-во-вторых, современного международного и российского опыта, пусть даже не безошибочного.

Третья особенность. Инструмент теории государственного управления формируется в ответ на социальный заказ институтов власти. Однако она имеет источник в объекте познания – в картине бытия существующей в данной стране системы государственного управления. В том и трудность преодоления инст- рументального подхода в теоретическом анализе проблем государственного управления. Методология в том случае обеспечивает постижение объективной истины, если конкретизируется и реализуется в адекватных научных методах и технологиях описания, объяснения действительности.

Рассмотрим методы теории государственного управления. Прежде всего, обратим внимание на его комплексность и его методологической основы. Они определяют соответствующую совокупность объективных и субъектив- ных, социологических, политологических, общенаучных, теоретических и эм- пирических методов изучения политико-социальной и политико-правовой ре- альности. Отметим, что, как и в любой политической, юридической и социоло- гической дисциплине, в теории государственного управления постоянной акту-

16

альной проблемой является проблема соотношения объективного и субъектив- ного методов познания. Шведский социолог П. Монсон отмечает: «... вопрос объективного и субъективного, прежде всего, представляет соотношения между ними и является основополагающей проблемой, которую изучают и анализи- руют большинство обществоведов».

Значение данного вопроса вытекает из природы государственного управ- ления как политико-социальной реальности, характеризующейся единством объективного и субъективного аспектов.

Проф. Г. Атаманчук рассматривает государственное управление как субъективный фактор. Это определение верно, если рассматривать его в соот- ношении с общесоциальными объективными материальными основами. Но, как нам представляется, оно не полностью отражает реальную структуру последне- го в качестве объекта, и в качестве некого процесса деятельности. В государ- ственном управлении слиты элементы сознания – представления, идеальные образы, логические конструкции – и деятельность, преобразующиеся в управ- ленческом процессе «в материальность», «приобретают соответствующую предметность». Кроме того, в структуру государственного управления вклю- чены в качестве неотъемлемой его стороны некоторые материальные и объек- тивированные символические элементы. Это орудия и многие средства управ- ления, правовые нормы – объективированные формы выражения общей госу- дарственной воли и интересов, совокупность текстов – директивных, политиче- ских и пр. документов, иная управленческая информация, зафиксированная в объективной языковой символической форме.

Сказанное в полной мере можно отнести к государственному управле- нию, поскольку в его структуре политический фактор – один из определяющих факторов. Словом, по своей природе и структуре государственное управление представляет собою единство субъективного и объективного аспектов. Причем субъективный аспект здесь определяющий, коль скоро государственное управ- ление, говоря словами немецкого социолога М. Вебера, «…суть целерацио- нальной деятельности и соответствующих отношений».

Двойственное бытие государственного управления как воплощения объ- ективной и субъективной политико-социальной реальности определяет необхо- димость применения при его изучении объективных и субъективных методов.

Объективный метод означает взгляд на изучаемый объект – государство и его деятельность – извне, как бы со стороны. Это способ объяснения сово- купности элементов и взаимосвязей, составляющих государственное управле- ние, проявляется через анализ объективных результатов управленческой дея- тельности безотносительно к их оценке познающим субъектом.

Субъективный метод предполагает рассмотрение объекта изучения из- нутри как собственной организации со своей спецификой политико- социальной, экономической и другими составляющими. Изучаются разнооб- разные социологические акценты общественного мнения на предмет отноше- ния и оценки конкретных управленческих действий государственных институ- тов и др. К этой группе субъективных методов можно отнести совокупность

17

приемов разработки нормативных управленческих моделей, конструирующих образы управления в идеале (как он представляется субъекту).

Если объективный метод исходит из того, что отправной пункт анализа – объект, существующий независимо от познающего субъекта, то в субъективном методе исходным пунктом анализа является не сам объект, а представление о нем тех или иных членов общества, важных с точки зрения изучающего. Со- держание субъективного метода составляет описание и объяснение политико- социальной реальности через призму отношений субъекта (его мнений, пози- ций, интересов).

Ценностно-нормативный подход. Примерами такого подхода служат: наблюдение, сравнение, обобщение явлений и процессов действительности и др. Методы разработки описательных моделей управленческой деятельности и отношений.

Объективный и субъективный методы несоизмеримы. Однако они могут быть объединены, так как обусловлены спецификой политико-социальной ре- альности, воплощающей в себе объективную и субъективную стороны. Тем не менее, при объединении неизбежны трудности, в частности связанные с тем, что субъективный метод предполагает подбор объектов для изучения по усмот- рению исследователя, с учетом его представлений об общественных приорите- тах и ценностях, потребностях и интересах. Такой подход создает проблемную познавательную ситуацию, подмеченную М. Вебером. Суть ее в том, что кон- струирование объекта исследования (подбор фактов) – субъективный процесс, но результаты исследования должны быть объективными, общезначимыми (научной истиной). Какое же решение предложил М. Вебер? Результаты долж- ны быть соотносительны, условно реальны и получены таким способом, кото- рый давал бы возможность подвергнуть их проверке независимо от взглядов и настроений исследователя.

Воплощением единства объективного и субъективного методов изучения и объяснения управленческих процессов служит научно-практический экспе- римент. Это способ получения информации об изменениях в поведении и дея- тельности субъектов и объектов государственного управления, обусловленных воздействием на них некоторых управляемых и контролируемых факторов. Эксперимент – метод опытной проверки обоснованности и эффективности определенных научных положений и рекомендаций теории.

Объективность полученной экспериментальным методом информации может быть обеспечена при соблюдении необходимых требований, установ- ленных теорией социального познания. Необходим выбор конкретной экспери- ментальной ситуации в которой находят условия, характеризующие внешнюю среду, относящихся к эксперименту. Как экспериментальный фактор, так и условия должны быть репрезентативными (типичными, представительными) и максимально приближенными к естественным явлениям и процессам государ- ственного управления. Выбор объекта и предмета эксперимента определяется конкретными проблемами, требующими теоретического и практического реше- ния. Главным образом – это проблемы эффективности государственного управ-

18

ления. В этой связи вполне понятна роль социологических методов в научном познании государственного управления. Политико-социологический анализ позволяет решать многие теоретические и практические вопросы, связанные с разработкой стратегии управления и пониманием социальных потребностей, интересов и ценностей, которые определяют конкретное содержание задач, ре- шаемых государственными органами.

Социологические методы – основное средство изучения обратных связей во взаимодействии систем управления и общества. В частности, выражающихся

вотношении отдельных социальных групп населения к тем или иным решени- ям государственных институтов. При помощи социологических методов, в частности эмпирических, выясняется социальная эффективность государствен- ной политики, включая экономическую, правовую систему, политическую и правовую культуру граждан.

Социологические методы в изучении государственного управления важ- ны также потому, что они позволяют опустить научный анализ с макроуровня на микроуровень, т.е. на уровень исследования конкретных отдельных индиви- дов, их поведения и ориентаций в сфере государственного управления. Ведь общая теория – это политическая наука макроуровня, охватывающая все глав- ные сферы, являясь важнейшей общей официальной легитимной формой орга- низации и регулирования жизнедеятельности людей: к примеру, сюда можно отнести решение социальных проблем государством, региональными и муни- ципальными органами управления в сфере ЖКХ.

Понять и объяснить сущность, содержание, принципы и другие пробле- мы госуправления возможно лишь на макроуровне, чему и служат охарактери- зованные выше методологические основы теории. И действительно, можно ли осмыслить, например, государственное управление как целостную систему, изучая только поведенческие акты отдельных групп, граждан или даже полити- ческих лидеров? Думается, что нет. Эмпирическое исследование зафиксирует определенное отношение респондентов к поступкам, скажем, такого-то лидера

вданный момент или к конкретным действиям государственной власти в от- дельно взятой ситуации. О демократичности той или иной системы политиче- ского руководства обществом нельзя судить по тому, как демократично ведут себя отдельные группы электората и, тем более, отдельные избиратели, голосуя за предлагаемых политическими объединениями кандидатов. Все это так. Тем не менее, общественные действия масс, крупных и небольших социальных групп, деятельность органов и в целом системы государственного управления и управленческие отношения складываются из действий и поведения многочис- ленных отдельных личностей, руководящих, должностных и рядовых граждан. Поэтому без изучения их эмпирическими методами невозможно составить об- щую картину деятельности государства. Следовательно, политико- социологический анализ на микроуровне, не имея доминирующего значения, служит инструментом добывания и накопления фактологического материала для теоретических обобщений, объясняющих феномен государственного управления на макроуровне.

19

Отмечая значение эмпирических методов (наблюдения, описания, изме- рение и эксперимент) в политико-социологическом исследовании, нельзя не учитывать возможность проявления субъективизма. Академик Г. Осипов пи- шет: «...тревожной особенностью современного этапа развития социологии яв- ляется то, что эта наука, а вернее псевдосоциология, нередко используется как средство манипуляции сознанием людей для принятия антинародных или ква- зидемократических решений» [в своей статье «Что происходит с социологи- ей»]. Примером может служить политика двойных стандартов ряда иностран- ных государств при вступлении Российской Федерации в ВТО. Другие приме- ры, подчеркивает Г. Осипов, «доказывают, что социология в руках национали- стических и антидемократических настроенных политиков – расхитителей народного достояния России и коррупционеров, может превратиться в мощное оружие порабощения сознания людей и превращения их в разновидность ман- куртов. Поэтому сейчас, прежде, ответственность социологов перед обществом

инародом особенно велика».

2.2.Уровни публичной власти и управления

ВРоссийской Федерации имеются три уровня публичной власти: феде- ральная, власть субъектов РФ и местного самоуправления. Предметы их веде- ния, за решение которых они отвечают, разграничены. Но у первых двух имеет- ся целый ряд предметов совместного ведения.

Впределах ведения и полномочий РФ по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Вэтой системе реализуется так называемая вертикаль государственной ис- полнительной власти, которая прерывается на уровне местного самоуправле- ния, поскольку органы местного самоуправления (в т.ч. административные) не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ).

Именно, эти обстоятельства позволили, начиная с 2002 г., перейти от пря- мого избрания населением глав субъектов РФ к их фактическому назначению Президентом РФ, при участии законодательных (представительных) органов субъектов РФ и, напротив, не позволять государственным органам или лицам назначать (отстранять) должностных лиц местного самоуправления, прежде всего, глав муниципальных образований, за исключением особых случаев, ого- воренных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (да-

лее ФЗ № 79-ФЗ от 06.10.2003 г.).

Согласно ст. 71 Конституции РФ:

Введении Российской Федерации находится:

а) принятие и изменение положений Конституции РФ и федеральных зако- нов, а также контроль их соблюдения;

б) федеративное устройство и территория РФ;

20