книги / Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейский опыт

заключенное концессионное соглашение может стать толчком к необходимым изменениям в сфере водоснабжения города.

Таким образом, в настоящее время не существует отлаженного механизма контроля над обоснованностью и достоверностью установления тарифов на коммунальные услуги. Составной частью тарифа являются амортизация и часть прибыли, предназначенная на развитие производства, использование которых не регламентируется и никем не контролируется. Снижение издержек означает снижение величины прибыли, поэтому предприятие заинтересовано в росте издержек. Практика тарифного регулирования других стран строго запрещает использование инвестиционной части прибыли (амортизации) для каких-либо других целей.

В сложившихся условиях не работает такой важный рыночный механизм, как соответствие между ценой, качеством и конкуренцией. А именно этот механизм должен мотивировать рыночные субъекты на увеличение прибыли не за счет повышения цен, а за счет улучшения потребительских качеств услуг и снижения себестоимости их производства с привлечением все большего объема инвестиций в научно-исследовательские работы и передовые технологии.

Как уже отмечалось, тарифы на водоснабжение в городе Перми устанавливаются на 1 год, что не стимулирует организации коммунального хозяйства к снижению фактических потерь и затрат. «Есть предложение устанавливать тарифы на услуги ЖКХ не чаще, чем раз в три года. Применение долгосрочных тарифов будет стимулировать организации ЖКХ к сокращению затрат, в том числе за счёт снижения потерь ресурсов, а также уменьшит риски инвестирования» [5].

Перевод организаций водоснабжения на долгосрочные тарифы по методу RAB планируется произвести к 1 января 2016 года, а в городе Перми в связи с заключением концессионного соглашенияон, вероятно, будетпроизведен и раньше.

RAB (Regulatory Asset Base – регулируемая база задейство-

ванного капитала) – «это величина, устанавливаемая в целях регулирования тарифов, отражающая рыночную стоимость активов компании с учетом их физического износа» [6].

141

Эта система тарифообразования на основе долгосрочного регулирования направлена на привлечение инвестиций для строительства и модернизации сетевой инфраструктуры и повышение эффективности работы сетевых организаций. Это актуально, прежде всего, в силу очевидно высокого износа сетей. Связанный с ним процент потерь воды в городе Перми не снижается, несмотря на реализацию мероприятий инвестиционной программы организации водопроводно-канализационного хозяйства. Так, в 2011 году доля потерь воды увеличилась на 0,8 % по сравнению с 2009 годом и составила 27,63 % или 31 644 тысяч м3 от объема воды, поданной в сеть [77].

Планируется, что при внедрении системы RAB-регулирова- ния для реализации региональных инвестиционных программ организации коммунального комплекса будут привлекать как собственные, так и заемные средства.

Региональная энергетическая комиссия, в свою очередь, будет формировать тариф компаний таким образом, чтобы они имели возможность постепенно возвращать вложенные средства и проценты на привлеченный капитал. При этом заемные средства возвращаются через тарифы не в один год, а в течение тридцати пяти лет. Получается своеобразная ипотека для энергетических компаний. Тарифы устанавливаются от трех до пяти лет. Это обеспечивает стабильность и предсказуемость «правил игры» для инвесторов, снижаетих риски, а значит, и стоимостькапитала.

Применение в тарифном регулировании метода доходности инвестированного капитала позволит ресурсоснабжающим организациям осуществлять свою деятельность на основе прозрачной долгосрочной финансовой модели. При этом необходимо гарантировать возврат инвестированных средств с экономически обоснованным уровнем доходности.

Для успешного применения метода RAB необходимо доверие инвесторов к последовательной и прозрачной политике регулирующих органов. Кроме того, этот метод предъявляет высокие требования к квалификации регулирующих органов и качеству инвестиционного планирования.

142

Метод предусматривает переход на чисто экономические методы ценообразования, то есть включение административного рычага уже не может быть применено (к примеру, сдерживание роста тарифа перед выборами). Главное опасение при введении новой системы – резкий скачок тарифов.

В настоящее время складывается следующая ситуация в сфере водоснабжения города Перми: тарифы на услуги организаций коммунального комплекса рассчитываются на основании производственных программ этих организаций с использованием затратного метода, то есть в тариф закладываются все издержки предприятия, но его изменение не должно превышать предельных индексов роста тарифов, установленных Федеральной службой по тарифам (ФСТ). Нормативы на водоснабжение могут быть установлены по инициативе ресурсоснабжающей организации, причем в этом случае в ее обязанности входит предоставление всех необходимых данных для расчета норматива, а также обоснование выбранного метода.

Как было отмечено, в городе Перми применяется расчетный метод при установлении нормативов, который по предварительным оценкам формирует значительно более высокие нормативы потребления услуг водоснабжения, нежели метод аналогов. В этих условиях ресурсоснабжающая организация находится в выгодном положении, при котором появляется реальная возможность для получения значительной прибыли, тем более что для организаций ЖКХ в Перми установлена льгота по налогу на прибыль в размере 4 %.

Водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем и систем коммунальной инфраструктуры относятся к деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с ФЗ-147 «О естественных монополиях». На этом основании у организаций коммунального комплекса возникают предпосылки к получению высокой прибыли:

1. Главная привлекательность для производителей – естественная монополия на рынке услуг водоснабжения. Отсутствие конкуренции, а также технологий, которые могли бы привести к

143

автономному производству водоканализационных услуг, гарантирует самые благоприятные условия для получения устойчивого дохода;

2.Преимуществом рынков коммунальных услуг является стабильность во времени: они не имеют заменителей, и при вполне предсказуемом объеме рынок этих услуг будет существовать вечно;

3.Спрос на услуги низкоэластичен. Если повышение тарифов и приводит к сокращению объема потребления, то, как правило, не за счет реального уменьшения потребления услуг, а за счет более рационального отношения к услугам – ликвидации внутридомовых и внутриквартирных потерь;

4.Тарифное регулирование сферы в той или иной форме приводит к созданию сверхприбыли для фирм, возникающей в случае установления завышенной регулируемой цены на коммунальные услуги [8].

В последнее время в научной литературе, а также на законодательном уровне обсуждается вопрос о введении стимулирующих нормативов или повышающих коэффициентов к нормативу для тех граждан, которые не установили приборы учета. Это предложение при всей его правомерности влечет за собой появление ряда вопросов:

– Смогут ли указанные нормативы или повышающие коэффициенты простимулировать потребителей к установке приборов учета?

– Каков минимальный необходимый размер этого норматива, способный побудить потребителя отказаться от безучетного

инеограниченного потребления воды?

–Соотносимы ли затраты на разработку, расчет и внедрение указанных нормативов с их экономическим эффектом?

–Будет ли указанный вид стимулирования действовать на все категории граждан?

–Каковы социально-экономические последствия введения таких нормативов?

На данный момент ответов у законодателя на эти вопросы не имеется. Кроме того, сами понятия «стимулирование» и «по-

144

вышение» не соотносятся с понятием «норматив потребления коммунальной услуги».

Норматив – это, прежде всего, месячный объем потребления коммунального ресурса, наиболее приближенный к фактическому потреблению, который не может зависеть от воли законодателя. Даже если внедрить какой-либо вид экономического стимулирования потребителей, то он должен быть включен в тариф. Более высокая плата за потребление ресурса без прибора учета уже установлена во многих странах Европы. И она в свою очередь включена в тариф.

Включение стимулирующей части в норматив или в тариф порождает еще одну проблему. Потребитель платит за потребленную воду управляющей организации либо напрямую ресурсоснабжающей организации, и эта плата не имеет целевого назначения. То есть эта дополнительная плата не повлечет никаких эффектов, кроме мотивации, а приведет лишь к большему обогащению управляющих и ресурсоснабжающих организаций.

Помимо этого, введение стимулирующих нормативов может привести к еще большему объему задолженности населения перед управляющими организациями и поставщиками услуг.

Выходом из данного положения могло бы быть установление целевого назначения денежных средств, поступивших из стимулирующей части платы за коммунальный ресурс, например на установку индивидувльный приборов учета в жилых помещениях этих потребителей.

При решении вопроса побуждения потребителей устанавливать индивидуальные приборы учета нельзя обойтись как без комплекса мер, так и без дифференцированного подхода к различным группам потребителей.

Помимо экономического стимулирования необходимо применять методы информационного воздействия. Важным моментом здесь будет являться обоснование выгоды от установки таких приборов. Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении из-

145

менений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, однако до сих пор оно не реализуется в полной мере.

В настоящее время имеется достаточно оснований для бесприборного пользования водой. Это обусловлено введением с 1 сентября2012 года нормативов наобщедомовые нужды. Теперь потребители, установившие индивидульные приборы учета, платят за общедомовые потери, а также за сверхнормативное пользование потребителей, не установивших индивидуальные приборы учета. Любая неструктурированная плата, разносимая на всех жильцов, разрушает саму концепцию индивидуальных счетчиков.

В итоге возникает противоречие: с одной стороны, законодатель действует в направлении стимулирования потребителей к экономии ресурсов, с другой – возлагает на потребителей, рационально использующих воду, дополнительные расходы.

Следует также отметить, что главный недостаток положений об оплате расходов на общедомовые нужды заключается в принципе их распределения между жителями многоквартирного дома. То есть фактически на потребителей, в чьих квартирах установлены индивидуальные приборы учета, возлагается обязанность по оплате в том числе объемов воды, которые потребили жители квартир, гдеиндивидуальные приборыучетанеустановлены.

Политика в сфере водоснабжения не основана на балансе интересов бизнеса и общества. Непоследовательность законодателя проявляется в принятии им на региональном уровне постановления, устанавливающего предельные объемы коммунальных услуг на общедомовые нужды. Идея оплаты потребителями расходов на общедомовые нужды связана с необходимостью полного возмещения поставщику его затрат, то есть потребители обязаны оплатить весь объем воды, который был им поставлен. При устанавлении предельных объемов холодного водоснабжения на общедомовые нужды законодатель отдал приоритет защите прав потребителей, при этом ущемляя права поставщиков услуг.

146

До сих пор не сформирован комплекс мер, направленный на стимулирование энергосбережения. В настоящее время действуют лишь нормы, приводящие к взаимно противоположным результатам, не ведется информационная политика в этой сфере, а предоставление привилегий ресурсоснабжающим организациям и управляющим компаниям влияет на степень доверия населения к политике власти в сфере водоснабжения.

Таким образом, для решения перечисленных проблем в сфере энергосбережения необходим комплексный подход: разработка правовых, информационных и технических мер стимулирования потребителей и поставщиков ресурса.

Отметим ключевые предложения, реализация которых позволит улучшить нормативно-тарифную политику города:

1)Обеспечение недискриминационного доступа хозяйствующих субъектов к объектам производственной инфраструктуры, что позволит в какой-то степени нивелировать негативные последствия монопольного положения врассматриваемойсфере;

2)Установление четких нормативов и стандартов предоставления услуг водоснабжение;

3)Определение тарифа на водоснабжение с применинем RAB-метода;

4)Переход к установлению двухставочных тарифов;

5)Расчет нормативов потребления водоснабжения с применением метода аналогов;

6)Перенос ответственности за потери воды в сетях с потребителей на лиц, отвественных за содержание сетей в надлежащем состоянии;

7)Широкое внедрение мер информационного воздействия

вцелях стимулирования энергосбережения;

8)Установление обратной связи между потребителями услуг водоснабжения и муниципалитетом.

Воплощение в жизнь этих предложений позволит норматив- но-тарифной политике вобласти водоснабжения городаПерми:

– служить четко обозначенным стратегическим целям и обладать эффективностью при достижении поставленных задач;

147

–способствовать получению доходов, покрывающих рас-

ходы;

–учитывать необходимость распределения выгод и затрат,

атакже экономические, экологические и социальные последствия ненадлежащего содержания сетей;

–быть четкой, простой и понятной для потребителей. Данные предложения могут быть рассмотрены в качестве

критериев для определения степени развитости нормативнотарифной политики города. Выполнение предложенных рекомендаций может способствовать приведению нормативнотарифной политики города Перми в соответствие с потребностями населения города, принципами эффективной деятельности ресурсоснабжающих организаций, а также действующими требованиями законодательства.

Список литературы

1.Жители Перми приглашаются к участию в программе субсидирования установки общедомовых приборов учета тепла

иводы [Электронный ресурс]. – URL: http://www.gorodperm.ru/ special/news/2012/2/6/16508/

2.НОВОГОР: Общедомовые приборы учета в многоквартирных домах Перми должны быть установлены до 1 июля

[Электронный ресурс]. – URL: http://www.dayperm.ru/node/53818

3.Постановление от 31.01.2012 г. №8-В «О Тарифах на холодную воду и водоотведение ООО «НОВОГОР-Прикамье» (г. Пермь) (в ред. постановлений Региональной энергетической комиссии Пермского края от 29.01.2013 №7-в) // СПС «КонсультантПлюс».

4.Федеральный закон №210 «Об организации предоставле-

ния государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 г. (в ред. от23.07.2013 №251-ФЗ) // СПС«КонсультантПлюс».

5. Сюзева Т.А. Рыночные и государственные регуляторы развития услуг жилищно-коммунального комплекса региона: на

http://www.dissercat.com/content/rynochnye-i-gosudarstvennye-re- gulyatory-razvitiya-uslug-zhilishchno-kommunalnogo-kompleksa-r

6.Реформирование РСК [Электронный ресурс]. – URL: http://www.kirovenergo.ru/p4i.htm (дата обращения: 22.05.2013).

7.Отчет Контрольно-счетной палаты Пермского края по результатам проверки эффективности деятельности Региональной энергетической комиссии Пермского края по реализации единой политики в сфере государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, цен на природный и сжиженный газ, реализуемый населению, а так же других цен (тарифов) и предельных индексов, регулирование и утверждение которых возложено на субъект Российской Федерации и определено правительством Пермского края на период 2008– 2011 годы [Электронный ресурс]. – URL: http://ksppk.ru/deiatelnost/krd_ksp/zaklucheniya_/

8.Симанович Л.Н. Совершенствование законодательства в сфере взаимодействия субъектов жилищно-коммунального хозяйства // Семейное и жилищное право. – 2009. – Вып. 6. –

С. 40–43.

149

2.4.КОМПЕТЕНЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ВСФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ (НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ)

Л.А. Бурылова

Принятие программ комплексного социально-экономичес- кого развития муниципального образования относится к полномочиям органов местного самоуправления, но только в той части, которая законодательством отнесена к вопросам местного значения (ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») [1].

Нельзя ставить целью муниципальных программ решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных и региональных органов государственной власти.

Между тем анализ муниципальных правовых актов показывает, что органы местного самоуправления зачастую в программах комплексного развития территории ставят задачи, решение которых не относится к компетенции местного самоуправления.

Ярким примером исполнения органами местного самоуправления расходных обязательств субъектов Российской Федерации является принятие муниципальных программ по снижению численности безнадзорных животных.

Постановлением администрации г. Перми от 16 октября 2013 года № 863 утверждена ведомственная целевая программа «Регулирование численности безнадзорных собак и кошек на территории города Перми». В качестве правового обоснования программы указано решение Пермской городской думы от 17 апреля 2007 года № 81 «Об утверждении Правил содержания собак и кошек на территории города Перми». Цель программы – регулирование численности безнадзорных собак и кошек на террито-

150