!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Овчарова. Финансовый контроль. Пособие-1

государственно-властной компетенцией в областях финансовой деятельности и денежного обращения.

Система субъектов финансовой деятельности государства и муниципальных образований определяется бюджетным устройством страны, а ее организация основана на принципах разделения властей, федерализма и самостоятельности местного самоуправления, положенных в основу государственного устройства РФ.

Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований как высшие органы финансового контроля на соответствующем уровне публичной (государственной) организации общества выведены за пределы финансовой системы, так как реализуют функцию внешнего (независимого) финансового контроля в отношении субъектов финансовой системы, совершающих финансовые операции с денежными средствами бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы страны.

Финансовая система государства организационно представлена Президентом РФ, органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, а также органами судебной системы РФ и прокуратуры.

Особое место в этой системе занимает Центральный банк РФ (Банк России), который не входит в систему органов государственной власти, обладая организационной и функциональной независимостью, и совмещает государственно-властные полномочия по определению денежно-кредитной политики государства, организации и регулированию денежного обращения страны с функциями кредитной организации в отношении коммерческих банков и иных кредитных организации в России (всех остальных кредитных организаций).

1.2.Функции финансов. Контрольная функция финансов как экономической категории

Финансы как экономическая категория характеризуются четырьмя функциями: распределительной и контрольной, а также регулирующей и стабилизирующей.

Распределительная функция финансов характеризует процесс распределения финансов в рамках финансовой системы: между частными денежными фондами, из частных в публичные денежные фонды и в системе публичных денежных фондов. Реализация этой функции означает определение источников получения средств и принятие мер по их поступлению в денежные фонды. В рамках реализации

указанной функции различают первичное распределение пассивных доходов от реализации вещных прав на имущество, на базе которого ведется деятельность по производству товаров, выполнению работ и оказанию услуг, и вторичное распределение активных доходов от производства товаров, выполнения работ и оказания услуг. При получении одними частными денежными фондами указанных доходов от других частных денежных фондов, для которых указанные доходы будут являться расходами, формируются налоговые обязательства как первых, так и вторых частных денежных фондов по уплате реальных и личных налогов, связанных с реализацией вещных прав на имущество, и личных налогов, связанных с получением доходов и оборотом по реализации товаров, работ и услуг. Исполнение налоговых обязательств обеспечивает поступление денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды, как правило, принадлежащие на праве собственности государству и муниципальным образованиям, которые используются для реализации задач и функций государства в интересах общества.

Целью распределительной функции и критерием эффективности ее реализации является финансовый баланс страны, под которым понимается система взаимосвязанных показателей, характеризующих образование, распределение, перераспределение и организацию использования фондов денежных средств финансовой системы страны без расходования капитала денежных средств, реализации активов и принятия долговых обязательств. При формировании, распределении, перераспределении и организации использования публичных денежных фондов целью распределительной функции является обеспечение баланса публичных и частных интересов в обществе и государстве.

Контрольная функция финансов позволяет оценить эффективность распределительной функции финансов, так как общим объектом финансового контроля являются процессы образования, распределения, перераспределения и организации использования денежных фондов финансовой системы страны, а конкретным – каждая финансовая операция, поэтому в управлении финансами необходима координация при реализации указанных функций.

Регулирующая функция финансов проявляется в установлении публичной властью, исполнении и применении правил поведения, регулирующих общественные отношения, складывающиеся при реализации распределительной и контрольной функций финансов. Реализация указанной функции зависит от эффективности механизма правового регулирования, определяющего организацию и функционирование финансовой системы страны.

Стабилизирующая функция финансов предполагает обеспечение стабильного социально-экономического положения и прогрессивного социально-экономического развития путем финансового обеспечения расширенного воспроизводства и финансового регулирования развития экономики страны. Стабилизирующая функция реализуется при разработке прогнозов социально-экономического развития, которые основаны на краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном финансово-экономическом планировании и используются в качестве экономического обоснования финансовых показателей бюджетов бюджетной системы страны в соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изм. и доп.).

1.3. Понятие финансового контроля

I. Финансовый контроль – это контрольная функция финансов (с экономической точки зрения), функция публичной финансовой деятельности, государственного и муниципального регулирования и управления (с правовой точки зрения), которая реализуется органами государственной власти и местного самоуправления, иными государственными и муниципальными органами, уполномоченными государством и иными организациями независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, самозанятыми физическими лицами, с одной стороны, институт финансового права, состоящий из системы материальных и процессуальных финансово-правовых норм как Общей части, так и Особенной части Финансового права1, регулирующих общественные отношения по реализации функции

1В науке финансового права ведутся споры о месте финансового контроля в структуре отрасли финансового права. При этом традиционно тема «Финансовый контроль» относится к Общей части Финансового права, а бюджетный и налоговый контроль, государственный контроль за денежным обращением и валютный контроль рассматриваются в Особенной части Финансового права. Бухгалтерский учет и аудит в финансовом праве обеспечивают перераспределение денежных средств из частных денежных фондов в публичные денежные фонды. Поэтому полагаем, что правовые нормы, регулирующие общие положения финансового контроля, – это нормы Общей части Финансового права. Виды финансового контроля относятся к Особенной части Финансового права. При этом автор настоящего учебного пособия рассматривает финансовый контроль как комплексный институт, содержащий нормы и иных отраслей права. Это необходимо для обеспечения организационно-правового механизма финансового контроля и применения мер государственного принуждения при выявлении нарушений по результатам финансового контроля.

ции использования денежных фондов финансовой системы страны и совершаемые при этом финансовые операции, которые обеспечиваются характеризующим проявление регулирующей функции финансов механизмом правового регулирования. Роль финансов в экономике определяется потребностью расширенного воспроизводства и развития экономики, т.е. экономическим ростом, в котором заключается содержание стабилизирующей функции финансов. Реализация данной функции предполагает экономическое обоснование финансовых показателей, являющихся предметом финансового контроля, при краткосрочном, среднесрочном и долгосрочном финансовоэкономическом планировании.

Элементы финансовой системы страны в материальном смысле — публичные и частные денежные фонды являются объектами финансового контроля.

Субъекты финансовой системы страны в организационном смысле – государственные и муниципальные органы, организации независимо от форм собственности и организационно-правовых форм, их должностные лица, законные и уполномоченные представители, самозанятые физические лица являются контролирующими либо подконтрольными субъектами финансового контроля, правовой статус которых реализуется в правоотношениях финансового контроля, складывающихся как в рамках финансовой системы страны в организационном смысле, так и с органами независимого институционального финансового контроля, с Центральным банком РФ.

1.5. Предмет и цели финансового контроля

впубличной финансовой деятельности

1.5.1.Предмет публичного (государственного и муниципального) финансового контроля определяется в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (с изм. и доп.):

– исполнение бюджетов бюджетной системы РФ;

– организация денежного обращения страны;

– использование кредитных ресурсов;

– состояние государственного внутреннего и внешнего долга, муниципального долга;

– состояние государственных резервов;

– предоставление финансовых и налоговых преференций (льгот и выгод).

1.5.2. Цели финансового контроля определяются целями публичных денежных фондов при условии, что задачи и функции государства должны исходить из интересов гражданского общества. Исходя из общих принципов обеспечения баланса публичных и частных интересов в праве, финансовый контроль должен обеспечить необходимый обществу и государству баланс интересов субъектов публичных и частных денежных фондов.

Цели публичного (государственного и муниципального) финансового контроля:

–точность и своевременность финансового планирования;

–законность и полнота поступлений денежных средств в публичные фонды денежных средств;

–обоснованность и эффективность использования денежных средств из публичных фондов денежных средств.

Н о р м а т и в н ы е и д и р е к т и в н ы е п р а в о в ы е а к т ы :

1.Конституция Российской Федерации // РГ. 1993. 25 декабря. (С последующими изменениями и дополнениями).

2.Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г.

№1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996.

№31. Ст. 3696. (С последующими изменениями и дополнениями).

3.Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2012 г. // РГ. 2012. 13 декабря.

4.Бюджетное послание Президента РФ от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014–2016 годах» // http://news. kremlin.ru по состоянию на 13.06.2013.

Ли т е р а т у р а :

1.Финансы: Учебник/ Под ред. А.И. Архипова, И.А. Погосова. – М.: Проспект, 2010.

2.Финансовые системы иностранных государств. – М.: Госфиниздат СССР, 1947.

3.Финансовые системы зарубежных стран: Учебное пособие / А.М. Балтина, В.А. Волохина, Н.В. Попова. – М.: Финансы и статистика, 2007.

4.Финансовый кризис в России и в мире / Под ред. Е.Т. Гайдара. – М.: Проспект, 2009.

5.Сабанти Б. М. История финансов в России: Учебное пособие. – Л.: ЛФЭИ, 1985.

6.Бесчеревных В.В., Коган М.Л., Куфакова Н.А., Полонский Э.Г. и др. Советское финансовое право: Учебник / Отв. ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкин. – М.: Юрид. лит., 1982.

7.Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983.

8.Худяков А.И. Основы теории финансового права. – Алматы, 1995.

9.Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: Юриспруденция, 2006.

10.Ивлиева М.Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права: Статья в журнале «Государство и право». 2004. № 7. С. 20–26.

11.Годме П. Финансовое право. – М.: Прогресс, 1978.

12.Финансовое право: Учебник для бакалавров / Под ред. Е.Ю. Грачевой. – М.: Проспект, 2013.

13.Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма — Инфра-М, 2012.

14.Финансовое право: Учебник. 2-е изд., испр. и доп. / Отв. ред. С.В. Запольский – М.: Волтерс Клувер, 2011.

15.Понтович Э.Э. Финансовый контроль. – Л.: Фин. изд-во НКФ СССР, 1928.

16.Финансовый контроль в государствах Западной Европы. – М.: Фин. изд-во НКФ СССР, 1928.

17.Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль: Учебник. — М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2002.

18.Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учебное пособие. – М.: ИД «Камерон», 2004.

Тема 2. Принципы и система финансового контроля

В о п р о с ы п р о г р а м м ы :

Принципы финансового контроля: независимость, объективность, компетентность, прозрачность (гласность), законность, плановость, а также принципы организации публичного (государственного и муниципального) финансового контроля: разделение властей, федерализм и самостоятельность местного самоуправления.

Система финансового контроля: классификация финансового контроля по основаниям и видам.

Характеристика финансового контроля:

–по правовому статусу контролирующих субъектов с учетом структуры и содержания правоотношений публичного финансового контроля в системе государственного управления (публичный финансовый контроль: институциональный, президентский, парламентский, правительственный финансовый контроль, административный и ведомственный финансовый контроль в системе государственного управления; виды публичного контроля, смежного с публичным финансовым контролем, обеспечивающие его эффективную реализацию; непубличный финансовый контроль: внутрихозяйственный и независимый финансовый контроль);

–по тематическим сферам и областям на основе функций финансовой деятельности и денежного обращения (бюджетный контроль, налоговый контроль, банковский надзор, контроль налоговых органов за наличным денежным обращением, валютный контроль);

–по времени проведения контрольного мероприятия по отношению ко времени совершения подконтрольной финансовой операции (предварительный, текущий, последующий финансовый контроль);

–по предмету финансового контроля (документальный и фактический финансовый контроль).

Ос н о в н ы е п о л о ж е н и я :

2.1. Принципы финансового контроля

Международно признанными принципами финансового контроля, закрепленными в Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ, являются независимость, объективность, компетентность, прозрачность (гласность). Общими как для финансового контроля в Российской Федерации, так и для финансового контроля в других государствах являются также принципы законности и плановости. Разделение властей, федерализм и самостоятельность местного самоуправления как принципы устройства публичновластной организации общества характеризуют организацию государственного и муниципального финансового контроля в стране с учетом принципов независимости высших органов финансового контроля (контрольно-счетных органов) и органов национальной резервной системы (системы Центрального банка РФ).

Независимость (Раздел II Лимской декларации руководящих принципов контроля ИНТОСАИ). Независимость как принцип характеризуется с различных сторон как функциональная, организационная, финансовая и личная.

Виды независимости:

–Функциональная независимость предполагает организационное разграничение контрольных функций от других функций управления и наделение ими различных субъектов. Например, в рамках системы федеральных органов исполнительной власти принцип функциональной независимости реализован в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. и доп.), в соответствии с которым контрольно-надзорные функции закреплены, как правило, за федеральными службами.

–Организационная независимость выражается в разделении финансового контроля на внутренний – финансовый контроль субъекта, входящего в одну организационную систему с подконтрольным субъектом, и внешний – финансовый контроль субъекта, который не входит в одну организационную систему с подконтрольным субъектом. В соответствии с указанным проявлением данного принципа разграничены полномочия органов государственной власти либо палат представительных органов по формированию органа внешнего контроля, а также установлен более продолжительный срок полномочий органа внешнего контроля по сравнению с полномочиями органов государственной власти, которые участвуют в его формировании. Например, при формировании Счетной палаты Российской Федерации указанные принципы соблюдаются, так как она формируется на паритетных началах Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ, а ее аудиторы назначаются сроком на шесть лет (ст. 7–9 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», в то время как Государственная Дума РФ избирается сроком на пять лет (ч. 1 ст. 96 Конституции РФ).

–Финансовая независимость обеспечивается финансированием органов финансового контроля из бюджета отдельной строкой, недопустимостью выделения бюджетного финансирования подконтрольным субъектом контролирующему субъекту. Указанный принцип соблюдается при финансиро-

вании Счетной палаты РФ отдельной строкой из бюджета и нарушается при финансировании Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, которые подведомственны Министерству финансов РФ, несмотря на то, что и в отношении указанного министерства они реализуют соответствующие полномочия органов финансового контроля;

–Личная независимость контролирующих субъектов предполагает недопустимость конфликта интересов, то есть ситуации, при которой личная заинтересованность, связанная с получением доходов (неосновательного обогащения) либо материальной выгоды, влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Для соблюдения принципа независимости в рас-

сматриваемом аспекте в законодательстве о государственной службе предусмотрены правила урегулирования конфликта интересов, которые основаны на статье 19 Федерального закона от 27 июля 2007 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (с изм. и доп.).

Объективность. Принцип объективности субъектов финансового контроля обеспечивается недопустимостью конфликта интересов и организационной независимостью. Аудиторская организация не должна оказывать услуги по ведению бухгалтерского учета и подготовке бухгалтерской отчетности тем организациям, аудит которых она проводит, так как в противном случае возникает конфликт интересов. Контролирующий орган не должен организационно подчиняться органам, законность актов (действий, бездействия и решений) которых он контролирует, так как тем самым нарушается организационная независимость органов финансового контроля от подконтрольных им субъектов. В связи с этим представляется целесообразным подчинение непосредственно Правительству РФ всех федеральных служб, ныне подведомственных Министерству финансов РФ.

Объективность методов финансового контроля достигается выбором необходимых для достижения целей финансового контроля мероприятий финансового контроля, эффективностью их проведе-