!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Пиликин Г.Г. - Становление финансового права России

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

Всоответствии с ч. 6 ст. 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г.

№63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведе­ нии в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»1 приведенные положения п. 4 ст. 934 БК РФ применя­ ются также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 г. Отсюда следует, что финансово-правовым нормам наряду с иными особен­ ностями придана обратная сила. Вместе с тем по объективным при­ чинам любая действующая норма финансового права находится в определенной взаимосвязи с другими нормами не только финансо­ вого, но и иных отраслей законодательства. Поэтому затруднительно объяснить позицию законодателя, установившего преимущества в защите имущественных прав государства по сравнению с иными формами собственности без синхронизации мер, обеспечивающих баланс экономических интересов государства и иных субъектов. Дело в том, что само по себе освобождение исков по возврату переданных государственных финансов, в частности бюджетных кредитов, от действия сроков давности вносит неопределенность и блокирует надлежащее правовое регулирование соответствующих отношений. Известно, что в частноправовых отношениях сущность исковой дав­ ности состоит в прекращении права на иск вследствие его неосу­ ществления в течение определенного законом времени (общий срок — 3 года).

Очевидно, что законодатель при регулировании финансовых от­ ношений в части, связанной с возвратом государственных финансов, обладает правом устанавливать правила, предусматривающие недо­ пустимость применения положений об исковой давности, закреплен­ ных гражданским законодательством (гл. 12 ГКРФ). Однако это право законодателя предполагает осуществление им правового регу­ лирования, связанного с установлением общих положений о сроках давности в финансовых правоотношениях2. Представляется настоя­ тельно необходимым принятие основополагающего законодатель­ ного акта «Основы финансового законодательства Российской Фе­ дерации», в котором должен быть институт сроков, находящийся в

1СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.

2Абзац 1 п. 4 ст. 934 БК РФ изложен в следующей редакции: «Срок исковой давно­ сти в пять лет устанавливается по требованиям Российской Федерации…». См.: Федеральный закон от 12 ноября 2012 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу от­ дельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Россий­ ская газета. 2012. 14 нояб.

251

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

системе юридических фактов и обладающий согласованной регуля­ тивной направленностью, имея в виду не только внутриотраслевое, но и межотраслевое регулирование. Заметим, что «основополож­ ность» упомянутого акта заключается прежде всего в том, что с его принятием будет обеспечено единство финансового права и финан­ сового законодательства Российской Федерации.

Наука финансового права включает в состав Общей части инсти­ туты «юридические факты» и «финансово-правовая ответственность»1. Представляется, что в ее состав должен входить и институт «финан­ совое обязательство», поскольку, как отмечает С.В. Запольский, «пра­ вообразование отношений собственности ставит носителя публичной власти перед субъектами хозяйственного оборота в положение упра­ вомоченного по закону и по закону же обязанного, но никак не но­ сителя абсолютной априорной власти, как это было прежде. Финан­ совые обязательства в этом смысле — альтернатива подчинению как характеристика механизма осуществления властно-имущественных отношений»2. Конституция РФ (ст. 104) прямо предусматривает ка­ тегорию «финансовое обязательство государства», которое не адек­ ватно «обязанностям» и должно представлять собой специальную конструкцию, используемую в финансовых правоотношениях.

Практика показывает, что государства при осуществлении фи­ нансовой деятельности, их финансы и государственные финансы сталкиваются с определенными сложностями (значительными де­ фицитами бюджетов, существенными размерами государственных кредитов и т.п.), а также внезапно возникающими кризисами. Меж­ дународный финансово-экономический кризис 2008 г. продемон­ стрировал значение финансово-правовых средств в деле предотвра­ щения, преодоления кризиса и его последствий для страны, граждан и организаций. С этой точки зрения Общая часть финансового пра­ ва должна обладать институтом, предусматривающим совокупность финансово-правовых мер, подлежащих обязательному применению финансовыми властями в условиях мирового (регионального) фи­ нансово-экономического кризиса. Полагаем, что МФЭК явился неопровержимым доказательством, свидетельствующим о необхо­ димости обеспечения единства финансового права и финансового законодательства, поскольку целое имеет очевидные преимущества по сравнению с некоей совокупностью своих частей.

1Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: учебник. С. 149–169, 181–200.

2Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 134; Его же. Теория финансового права. Научные очерки. С. 187–189, 274.

252

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

§ 2. Определение состава общих положений финансового законодательства de lega ferenda

Основополагающий нормативный правовой акт, регламентирую­ щий вопросы, относящиеся к общим положениям (Общей части) финансового законодательства, в настоящее время отсутствует. От­ метим, что подобный нормативный документ отсутствовал и в пра­ вовой системе советского периода1, и в правовой системе, действую­ щий до 1917 г.2 В финансово-правовой литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия нормативного право­ вого акта в форме закона, регулирующего отношения, связанные с финансами, финансовой системой, финансовой политикой. Выска­ зано суждение о том, что подобный акт закрепил бы общие принци­ пы регулирования видов финансовых отношений, единый финансо­ вый рынок, финансовые функции государственных органов, опреде­ лил бы понятия публичного финансового обязательства, публичных финансовых фондов и другие финансово-правовые категории3.

Определенную позицию по этому вопросу занимают и властные структуры. В частности, Государственной Думой4 было признано необходимым, в частности, внесение в нижнюю палату не позднее июня 2009 г. пакета проектов федеральных законов о развитии фи­ нансовой системы, о совершенствовании налогообложения в целях стимулирования развития финансового рынка и создания междуна­ родного финансового центра. Одним из семи основных приоритетов, которыми руководствовалось Правительство РФ в период кризиса, является положение о том, что экономика должна опираться на мощ­ ную национальную финансовую систему5. Однако планируемые фи­

1См.: Сборник по финансовому законодательству / под ред. Т.В. Конюховой. М.: Юрид. лит., 1980.

2И.Т. Тарасов в 1889 г. писал, что «отдельных кодексов всего финансового права до сих пор не существует…» (Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Фи­ нансы и налоги: очерки теории и политики. С. 53).

3Е.А. Ровинский поднимал вопрос о создании финансового кодекса. См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. С. 93. См. также: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. С. 1–8; Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финан­ сового права. С. 32, 106; Петрова Г.В. Финансовое право: учебник. С. 16, 17; и др.

4См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 фев­ раля 2009 г. № 1757-5 ГД «О Заявлении Государственной Думы Федерального Со­ брания Российской Федерации ‟О действиях Правительства Российской Федера­ ции, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики”» // СЗ РФ. 2009. № 9. Ст. 1067.

5См.: Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год // Российская газета. 2009. 20 марта.

253

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

нансовые законопроекты фактически не разрабатывались и в Госу­ дарственную Думу не вносились.

Представляется целесообразным присоединиться к позиции авто­ ров, считающих необходимым принятие федерального закона, регу­ лирующего общие финансово-правовые вопросы. Важно определить концепцию этого законопроекта, его архитектонику, целеполагание, механизмы взаимодействия и согласованности с нормами других финансовых нормативных правовых актов и правовых актов всех отраслей действующего законодательства. Думается, что этот доку­ мент должен именоваться как Федеральный закон «Основы финан­ сового законодательства Российской Федерации». Для его разработ­ ки распоряжением Президента РФ или Правительства РФ требуется создать рабочую группу, предоставив ей соответствующее обеспече­ ние (материальное, имущественное, организационно-распорядитель­ ное и др.), а подготовленный законопроект до прохождения офици­ альной процедуры обсудить на конференциях, совещаниях с участи­ ем представителей науки финансового права, юридической общественности, бизнес-сообщества, гражданскими институтами. Эффект, связанный с разработкой и применением упомянутого за­ кона, будет иметь мультипликативный характер.

Предписания предлагаемого закона должны иметь «сквозной» характер и распространяться на отношения, регулируемые соответ­ ствующей подотраслью финансового права.

Полагаем, что нормы Федерального закона «Основы финансово­ го законодательства Российской Федерации» с позиции структуры финансового права должны:

–обеспечивать заинтересованность лиц (граждан, организаций)

впроизводительной работе (труде), целью которой является зарабо­ танный доход, обеспечивающий достойную жизнь гражданина и эффективную деятельность коммерческих организаций;

–не допускать проникновения в финансовую систему денежных средств, имеющих явно сомнительное либо нелегитимное (преступ­ ное) происхождение;

–содержать запрет на допуск к работе с государственными и муниципальными финансами лиц с низкой деловой этикой, включая лиц, вышедших из «криминалитета» или связанных с ним;

–обеспечивать постоянное наличие (присутствие) прямых и обратных связей между финансовыми властями и иными субъектами финансовых правоотношений1;

1См.: Горбунова О.Н. Финансовое право: некоторые вопросы теории и практики на современном этапе. С. 73.

254

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

–определять структуру финансового законодательства;

–определять принципы финансового права;

–определять основания, условия и порядок толкования норм финансового права;

–определять основания, случаи и порядок применения дерога­ торской функции нормы финансового права в отношении действу­ ющих предписаний финансового и других отраслей законодательст­ ва по вопросам, связанным с государственными финансами (прио­ становление действия норм);

–предусматривать жесткие меры по взаимодействию с нормами административного и уголовного права в отношении случаев хище­ ния либо иного незаконного отчуждения государственных финансов

ичастных финансов;

–устанавливать порядок введения особого финансово-правово­ го регулирования в случаях возникновения кризиса (глобального или регионального, финансово-экономического либо иного) или воз­ можного дефолта, могущих существенным образом повлиять на на­ циональную и экономическую безопасность страны;

–определять круг лиц — государственных органов и должностных лиц (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, министр фи­ нансов, Председатель Банка России), обладающих властными пол­ номочиями и правом принятия соответствующих решений по вопро­ сам, связанными с финансами, государственными финансами (фи­ нансовые власти государства);

–предусматривать основания возникновения и прекращения субъективных прав и обязанностей граждан и организаций как участ­ ников финансовых правоотношений;

–ввести единый для всех подотраслей финансового права инсти­ тут сроков (сроков давности) и представительства в финансовых правоотношениях;

–установить структуру финансовой системы страны, включая: а) эмиссионно-валютную систему; б) бюджетную систему; в) нало­ говую систему; г) банковскую систему; д) систему обязательного и добровольного страхования; е) систему фондового рынка (ценных бумаг и других фондовых инструментов); ж) систему финансов ор­ ганизаций и учреждений (юридических лиц); з) систему частных финансов (включая финансы граждан России, иностранных граждан

илиц без гражданства);

–предусматривать основные направления и виды финансовой деятельности государства, субъектов РФ и органов местного само­ управления;

255

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

–исходить из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание финансовой деятельности государ­ ства, субъектов РФ, органов местного самоуправления;

–обеспечивать на основе закона свободу экономической деятель­ ности, поскольку иное не приведет к реальному росту темпов ВВП (валового внутреннего продукта) и созданию эффективной иннова­ ционной экономики;

–предусматривать конструкцию финансового обязательства, а так­ же основания применения финансово-правовых договоров и согла­ шений, основные условия которых должны быть определены в им­ перативно-предписываемом порядке, а также способы обеспечения исполнения финансовых обязательств;

–определять комплекс вопросов по осуществлению финансово­ го контроля (государственного, муниципального, ведомственного), включая аудит;

–предусматривать совокупность мер, связанных с основаниями

ивозникновением ответственности виновных лиц за совершение правонарушений в сфере финансов.

Приведенный перечень de lega ferenda (желаемого законодатель­ ства) не носит исчерпывающего характера и не является «истиной в последней инстанции». Представляется, что становление граждани­ на в качестве активного участника финансовых правоотношений существенным образом усилит позиции государства в сфере финан­ сов. При этом общий интерес не может быть отождествлен с интере­ сами конкретных должностных лиц, государственных органов, ко­ торые при осуществлении финансовой деятельности государства выступают в качестве «проводников» общего интереса.

Есть уверенность, что принятие основополагающего финансово­ го закона внесет достаточную определенность в правовое регулиро­ вание финансовых отношений, разрешит ряд вопросов, связанных с достижением единства финансового права и законодательства, повысит эффективность финансово-правового применения, обес­ печенного и принуждением1.

1По мнению В.В. Серегиной, принуждение — это физическое, психическое или иное воздействие уполномоченных на то органов государства, должностных лиц, представителей общественности на сознание и поведение субъектов путем применения к ним в установленном процессуальном порядке принудительных мер, указанных в санкциях (диспозициях) правовых норм и связанных с насту­ плением для них отрицательных последствий личного, имущественного или организационного порядка в целях охраны правопорядка. См.: Серегина В.В. Государственное принуждение по советскому праву. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1991. С. 36.

256

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

Основной целью государственного принуждения в финансовом праве, как считает Н.А. Саттарова, является упрочение режима за­ конности и правопорядка в сфере образования, распределения, ис­ пользования денежных средств государства и муниципальных обра­ зований1. Согласимся с тем, что само по себе принуждение или воз­ можность его применения в финансовых правоотношениях выполняет важную охранительно-обеспечительную функцию. Вме­ сте с тем тотальное или тем более безосновательное использование лишь принудительных инструментов снижает эффект правового регулирования, поскольку у адресатов подобного воздействия насту­ пает «синдром привыкания», выступающий вовне в различных фор­ мах (противодействие, отказ от совершения действий, индифферент­ ность и др.).

Полагаем, что эффект поливариантного свойства будут иметь те факты государственного принуждения в финансовых правоотноше­ ниях, которые наряду с установлением случаев хищений, разбазари­ вания государственных финансов, привлечением виновных лиц к уголовной ответственности показывают, что похищенные государ­ ственные финансы возвращены казне и использованы на предусмо­ тренные цели, а результаты их использования носят очевидный ха­ рактер.

Понимая значение и объективную необходимость инструментов принуждения в финансовом праве, считаем важным, чтобы законо­ датель, формируя финансово-правовой массив, максимизировал создание условий, способствующих признанию субъектами финан­ сового права финансово-правовой нормы.

По нашему мнению, целесообразно утверждение процессуальных финансово-правовых документов постепенно (в течение 3–4 лет) изы­ мать из правомочий министерств, ведомств, служб (Минфина России, ФНС России, ФТС России, Федерального казначейства и др.) и пере­ давать в ведение Правительства РФ2. В последующем (через 3–4 года после передачи Правительству РФ) финансовые процессуальные до­ кументы (их формы) должны быть урегулированы федеральным фи­ нансовым (в установленных случаях — региональным) законом.

При совершенствовании структуры и содержания финансового законодательства должен учитываться интеграционный элемент.

1См.: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. С. 74.

2В ряде случаев Правительство РФ прибегает к изложенному порядку. См.: поста­ новление Правительства РФ от 26 декабря 2011 г. № 1137 «О формах и правилах заполнения (ведения) документов, применяемых при расчетах по налогу на до­ бавленную стоимость» // СЗ РФ. 2012. № 3. Ст. 417.

257

Раздел 3. Проблемы соотношения структуры финансового права...

Согласованность отраслевых норм и норм различных отраслей рос­ сийского права является важным фактором, обеспечивающим эф­ фективную работу правовой системы и ее отраслевых механизмов. Справедливости ради отметим, что законодатель, формируя финан­ сово-правовую материю, ориентируется на обеспечение согласован­ ности финансово-правовых норм. Подтверждает это, в частности, содержание статей НК РФ (ст. 1, 3, 4, 5, 7), Б КРФ (ст. 2, 3, 4), Феде­ рального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» (ст. 4). Предписания названных статей финансовых законов несут элемент согласованности, определяют структуру соответствующей подотрасли, предусматривают особенность публичного права, когда все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов фи­ нансового законодательства толкуются в пользу лиц, не обладающих властью, делегированной государством, т.е. в пользу налогоплатель­ щиков, резидентов и др.

Наряду с внутриотраслевым присутствует и межотраслевое взаи­ модействие, если упомянутые финансово-правовые предписания рассматривать в связи с соответствующими положениями граждан­ ского законодательства.

Позитивные начала, направленные на обеспечение единства рос­ сийского права, находим и в финансовом законодательстве. Так, согласно ст. 11 НК РФ институты, понятия и термины гражданского, семейного и других отраслей законодательства Российской Федера­ ции, используемые в Кодексе, применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства, если иное не предусмотрено НК РФ.

Создание юридического лица по правилам ГК РФ и иных феде­ ральных законов влечет возникновение финансовых правоотноше­ ний, связанных, в частности, с обязательной постановкой на нало­ говый учет, присвоением индивидуального номера налогоплатель­ щика (ИНН) и кода причины постановки (КПП), а также обязательной постановкой на учет в государственных внебюджетных фондах (ПФР, Фонде обязательного медицинского страхования, Фонде социального страхования). Факт постановки на налоговый учет предоставляет вновь созданному юридическому лицу (коммер­ ческой организации) возможность открыть банковский счет и при­ ступить к осуществлению предпринимательской деятельности, на­ правленной на систематическое извлечение прибыли.

Получение коммерческой организацией дохода (гражданско-пра­ вовое регулирование) влечет возникновение обязанности по уплате налогов (НДС, налога на прибыль и др.), оформлению платежных документов в специальном порядке и перечислению этих налогов в

258

Глава2.Взаимодействиевнутреннейформыивнешнейформыфинансовогоправа...

бюджетную систему. Если доход получен по внешнеэкономической сделке, то наряду с указанными действиями организация должна оформить и представить в уполномоченный банк документы по со­ вершаемым и совершенным валютным операциям (паспорт сделки и др.).

Отсюда следует, что финансово-правовое регулирование осу­ ществляется не само по себе и его эффективность напрямую зависит от внутренних факторов, обусловленных структурой финансового права, а также внешних факторов, связанных с взаимодействием с другими отраслевыми механизмами, обеспечивающими надлежащий финансово-правовой результат. Обычно возникновению финансо­ вого правоотношения предшествуют гражданско-правовые, трудовые правоотношения (получение дохода, наследства, заработной платы и т.п.). Нередко финансово-правовые предписания служат возник­ новению гражданских и иных правоотношений. Так, по общему правилу мировой судья, суд общей юрисдикции, арбитражный суд не станет возбуждать процессуальное производство и не приступит к рассмотрению дела (имущественного спора), пока истец не оплатит государственную пошлину в установленном законом размере и по­ рядке, предоставив суду соответствующий оригинал платежного до­ кумента.

259

Глава 3 Концептуальные элементы

совершенствования финансового законодательства в современном периоде

§1. Проблемы исполнения

иповышения эффективности предписаний

финансового права

В литературе подчеркивается, что «эффективность права в области осуществляемых им регулятивных функций нераздельно связана с результативностью социально-экономических и социально-культур­ ных мероприятий, облекаемых в правовую форму». Отмечено, что «эффективность права с чисто юридической, специально-правовой стороны характеризуется безотказной и четкой работой всех компо­ нентов правовой системы, всех элементов механизма правового ре­ гулирования, слаженностью, действенностью всей взаимосвязанной цепи юридических средств»1. Ряд авторов считают, что «эффектив­ ность федерального законодательства о налогах и сборах во многом зависит от степени его соблюдения»2. Полагаем, что проблема эф­ фективности финансового права не может утратить своей актуаль­ ности и будет постоянно находиться в «зоне внимания» исследова­ телей-правоведов3, поскольку непосредственно связана с правопри­ менением, исполнением обязанными лицами его предписаний. Ряд исследователей утверждают, что на примере общих результатов по применению законодательства можно судить о зависимости соци­ альных процессов от состояния системы правового регулирования4.

1Алексеев С.С. Общая теория права. С. 136–138.

2Налоговое право России: учебник: 3-е изд. / отв. ред. Ю.А. Крохина. М.: Норма, 2008. С. 144 (автор главы — Ю.А. Крохина).

3См.: Иеринг Р. Борьба за право; Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России; Запольский С.В. Дискуссионные вопросы те­ ории финансового права. С. 49; Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. С. 360–361; Актуальные проблемы финансового права Республики Бела­ русь, России, Украины / под ред. Д.В. Винницкого; и др.

4См.: Андрющенко Е.С., Бачило И.Л., Демьянец М.И. Информационное право // Двадцать лет Конституции Российской Федерации: юридическая наука и практи­ ка / отв. ред. А.Г. Лисицын-Светланов. С. 160.

260