!Экзамен зачет учебный год 2023 / Шохин Д.В. Автореферат-2
.pdfвременные и финансовые ресурсы государства и облегчит взаимодействие граждан и органов власти, в т.ч. в рамках разрешительной системы;
б) скорректировать порядок внедрения информационных технологий в разрешительной системе на базе Портала государственных и муниципальных услуг: http://www.gosuslugi.ru, интегрировав в данный ресурс единый информационный центр по вопросам лицензирования, создание которого предусмотрено новым Законом о лицензировании № 99-ФЗ, увеличив перечень разрешений, доступных через сеть Интернет, повысив степень технической разработанности системы,
в) ужесточить порядок внедрения системы «одного окна» для разрешительной системы, создав по примеру Украины единые разрешительные центры и дополнив их правоохранительным компонентом для выдачи в т.ч. и иных видов разрешений.
6.Принимая во внимание важную роль, которую призвана играть разрешительная система, ее потенциал и возможность совершенствования, целесообразно на данном этапе разработать и принять на федеральном уровне Концепцию развития разрешительной системы в Российской Федерации до 2020 года, основные пункты которой представлены в содержании данного диссертационного исследования. Учесть при разработке содержания данной Концепции: российский опыт, мировую практику, включая практику недавних реформ в Казахстане, Украине, Латвии, Белоруссии, а также практику стран, расширяющих использование разрешительной системы.
7.Обосновано дополнение системы мер административной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы гражданами (организациями) и властными субъектами путем внесения в КоАП РФ поправок в части:
введения ответственности должностных лиц органов государственной власти
иместного самоуправления за создание административных барьеров в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, использовав в качестве санкции в том числе и дисквалификацию должностного лица,
введения такого вида административного наказания как лишение лицензии
(разрешения) на установленный судом период времени (от 1 года до бессрочного
11
лишения), установив возможность его использования как в качестве основного, так
идополнительного наказания за соответствующие правонарушения,
существенного повышения административных штрафов за нарушение требований разрешительной системы, как для граждан, так и для юридических лиц.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней предпринимается попытка обобщить имеющиеся научные подходы к разрешительной системе, а также обогатить исследования обновленным иллюстративным материалом. Предлагается авторская трактовка исторического развития разрешительной системы и трансформации ее целей. Большое внимание уделено теоретическому соотношению лицензирования и разрешительной системы.
В работе формулируется авторское определение разрешительной системы. Кроме того, предлагаются дополнения и уточнения к концепции объектов и субъектов разрешительной системы. Теоретическая значимость работы состоит, помимо прочего, в попытке более четко обозначить конституционно-правовые основы разрешительной системы, акцентировав внимание на целях введения общих
(превентивных) запретов, ограничивающих свободу граждан и их организаций.
Практическое значение исследования состоит в конкретных предложениях по возможной корректировке законодательства и подзаконных актов, а также правоприменительной практики, включая судебную. В работе вводится в оборот терминологии Конституции РФ и определяются те расхождения с конституционными положениями, которые существуют, выявляется ряд противоречий и пробелов в нормативном регулировании. Особое внимание уделено проблеме высокой коррупциогенности разрешительной системы и возможным способам борьбы с этим негативным явлением без отказа от разрешительной системы. Содержатся в работе и идеи относительно совершенствования механизмов административной ответственности за несоблюдение требований разрешительной системы. Содержащийся в работе материал может применяться в процессе преподавания учебных курсов «Административное право» и «Административный процесс».
12
Апробация результатов исследования состоялась в ходе преподавания учебной дисциплины «Административное право» для студентов Юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных научных статьях. Всего по теме диссертации опубликовано 4 научных работы общим объемом 3,3 п.л., в том числе 3 работы объемом 1,9 п.л. опубликованы в журналах, рекомендованных ВАК РФ для публикации результатов научных исследований. Теоретические положения диссертационного исследования получили апробацию на научно-практических конференциях, проводимых на Юридическом факультете Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова: IX Международная научно-практическая конференция «15 лет Конституции РФ и 60
лет Декларации прав человека» (4 - 5 декабря 2008 г.); X Международная научно-
практическая конференция «Проблемы ответственности в современном праве»
(декабрь 2009 г.); XI Международная научно-практическая конференция
«Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз» (2 - 3
декабря 2010 г.); XII Международная научно-практическая конференция
«Юридическая наука как правовая основа обеспечения инновационного развития России» (28 ноября - 2 декабря 2011 г.). Также апробация выводов и положений диссертации проводилась в исследовательской работе и практической деятельности.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в правоприменительной практике, при совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности лицензирующих органов, а также в научной и преподавательской деятельности по административному праву.
Структура и объем работы определена целью и задачами исследования.
Диссертационная работа изложена на 228 страницах машинописного текста.
Структурными элементами диссертационной работы являются: введение, две главы,
включающих шесть параграфов, заключение и библиографический список,
содержащий 214 наименований.
13
II.СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, ее теоретическая и практическая значимость, научная новизна, степень разработанности в трудах отечественных и зарубежных ученых, определяются объект, предмет, цели, задачи, а также методология исследования. Кроме того, во введении изложены положения, выносимые на защиту, приведены сведения об апробации полученных результатов и раскрыта структура работы.
Первая глава «Административно-правовые основы разрешительной системы в Российской Федерации (общая характеристика)» состоит из трех
параграфов.
В первом параграфе «Понятие разрешительной системы и ее значение»
подробно раскрывается сущность разрешительной системы в сегодняшней России, и
предпринимается попытка адекватно оценить ее значение. Прежде всего,
предлагается исходить из того, что в основе разрешительной системы лежит метод установления общих запретов с последующим разрешением на их преодоление.
С целью раскрытия особенностей в современном восприятии и функционировании административно-правового института разрешительной системы в работе проводится детальный анализ истории использования метода разрешения в государственном управлении. Здесь приводятся факты и теоретические разработки,
свидетельствующие о том, что к использованию разрешений для пресечения нежелательных действий подданных и установления контроля государство стало прибегать в период образования централизованных монархий Западной Европы и России XVII — первой половины XIX вв., которые в литературе принято называть
«полицейскими государствами». На основании проведенного анализа делается предположение о том, именно из такого рода «полицейских разрешений» с течением времени выделились все другие разрешения (лицензии, патенты и т.п.), связанные преимущественно с хозяйственной деятельностью, что объясняется возникновением и развитием в XVII—XIX вв. мануфактурной промышленности.
14
Данная теория исторического развития разрешительной системы позволяет автору обосновать тезис о единстве разрешительной системы, ее комплексном характере и разрешить вопрос о соотношении понятий «разрешение» и «лицензия».
В настоящем параграфе этому уделено значительное внимание и сделан вывод о том, что сегодня в России, с юридической точки зрения, при употреблении терминов
«разрешение» и «лицензия» оправданным является разделение на родовое
(разрешение) и видовое (лицензия) понятия, несмотря на все многообразия использования данных терминов в законодательстве и научной литературе.
Соответственно, делается вывод и об аналогичном соотношении понятий
«разрешительная система» и «система лицензирования», при этом подчеркивается,
что нормы по лицензированию не могут отождествляться с разрешительными нормами, поскольку разрешительная система шире и многограннее, а система лицензирования – это лишь составляющая данной системы, имеющей и другие формы своего выражения (например, установление запретов, регистрация,
аккредитация).
Особый акцент в рамках данного параграфа сделан на соотнесении ограничивающей сути разрешительной системы с ее целями. С точки зрения западных специалистов, классический конституционализм стремится согласовать со свободой необходимость общественного спокойствия, связанную с жизнью в государстве4. В российской ситуации эта идея нашла свое отражение в части 3
статьи 55 Конституции РФ. Автор подчеркивает, что введение разрешительной системы обусловлено необходимостью обеспечить общественную безопасность,
предупредить и пресечь возможное использование определенных объектов в преступных целях.
Значительное внимание в данном параграфе уделено также сопоставлению разрешительной системы и специальных административно-правовых режимов, на
4 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. М., 1999. С.
278.
15
основании которого метод разрешения трактуется как средство реализации специальных административно-правовых режимов.
Учитывая результаты проведенного анализа сущности разрешительной системы, в работе предложено авторское определение данного института. При этом сделан акцент на том, что в современной России происходит переоценка ценностей,
конституционализация повседневной жизни, выдвижение на первый план человека,
что требует наиболее серьезных изменений, как в теории, так и на практике,
применения разрешительной системы, поскольку потенциал разрешительной системы в обеспечении общественного порядка и безопасности путем разумного ограничения прав и свобод весьма значителен.
Второй параграф «Административно-правовое обеспечение разрешительной
системы в Российской Федерации» посвящен исследованию разрешительной системы, как совокупности относительно обособленных, взаимосвязанных между собой юридических норм, регулирующих однородные общественные отношения5.
Внимание в основном сосредоточено на материальных нормах.
Обозревая нормативно-правовую базу, автор акцентирует внимание на том, что сохраняющаяся неоднородность норм, составляющих институт разрешительной системы, во многом обуславливает возникновение достаточно серьезных проблем теоретического и практического характера. Неоднородность имеет несколько проявлений: акты, составляющие нормативную основу разрешительной системы в России, имеют разную юридическую силу; акты, в которых содержатся нормы,
относящиеся к институту разрешительной системы, издаются как на федеральном,
так и на региональном уровне; рассматриваемый институт составляют как материальные, так и процессуальные нормы российского права; значительное число нормативных правовых актов, которые содержат положения, составляющие административно-правовой институт разрешительной системы, одновременно являются источниками иных отраслей российского права (гражданского,
5 Терещенко Л.К., Игнатюк Н.А. Предпринимателю о разрешительных процедурах. М., 2007. С.
15.
16
экологического, финансового, налогового и т.д.). Каждое из названных проявлений порождает вопросы, обозначенные в данном исследовании.
Отдельно говорится о роли судов в административно-правовом обеспечении разрешительной системы6. Автор наглядно демонстрирует, приводя примеры из судебной практики, что крайняя нестабильность лицензионного законодательства,
пробельность и противоречивость нормативных правовых актов, импульсивность законотворчества, несоблюдение правил юридической техники дезориентирует правоприменителей. В этих условиях практика апелляционной, кассационной и особенно надзорной инстанции, не являясь формально-юридическим источником административного права, тем не менее, оказывает прямое влияние на источники административного права в части унификации их толкования и порядка применения.
Наибольшее же внимание уделено критической оценке тенденции к сужению круга лицензируемых видов деятельности с одновременной заменой лицензирования иными формами регулирования (уведомительный порядок,
технические регламенты, страхование гражданской ответственности, аккредитация,
саморегулирование и т.п.). Подобная замена и либерализация, с точки зрения автора,
едва ли может считаться удачной, поскольку, например, саморегулируемые организации за рубежом формировались естественным путем в результате реализации корпоративных интересов7. В России же на современном этапе происходит их искусственное насаждение. В этой связи акцентируется внимание на том, что в ряде стран в последнее время наметилась тенденция обратного характера8.
6Тоненкова О.А. Судебная практика как источник административного права // Административное право и процесс. 2010. № 2.
7Заворотченко И.А. Саморегулируемые организации за рубежом // Журнал российского права. 2007. № 8. С. 89.
8Чулюков Ю.В. Развитие законодательства о саморегулировании в сфере паевых инвестиционных фондов // Законодательство. 2007. № 4.
17
Учитывая указанные проблемы, ставится вопрос о систематизации норм,
образующих лицензионно-разрешительную систему, о разработке единого федерального реестра видов деятельности, подпадающих под действие разрешительной системы, сохранении и даже развитии разрешительной системы в качестве одного из основных инструментов регулирования.
Третий параграф «Объекты и субъекты разрешительной системы» посвящен анализу возможного субъектного состава данных правоотношений, а также объектов. Именно субъектный состав данных правоотношений позволяет характеризовать их как административно-правовые, а круг объектов объясняет специфику метода.
Субъектами разрешительной системы в целом могут быть любые участники управленческих отношений. При этом среди государственных органов исполнительной власти, являющихся субъектами разрешительной системы, важная роль принадлежит органам внутренних дел. При обращении к вопросу о том, могут ли выступать в качестве субъектов разрешительной системы наряду с государственными органами исполнительной власти и должностными лицами также органы и должностные лица местного самоуправления, предлагается дать утвердительный ответ9. Однако явным нарушением, с позиции автора, должно считаться наделение хозяйствующих субъектов (ФГУП и МУП) функциями органов исполнительной власти в виде выдачи разрешений, проведения аккредитации,
экспертизы при выдаче разрешений и т.п.
Что касается объектов, их исчерпывающий перечень объектов дан только для органов внутренних дел. Однако закон, который бы давал единый перечень объектов, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, пока в России отсутствует. Такие объекты указаны в Перечне видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена, утвержденном Указом Президента РФ от
9 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 33. Ст.1915; Собрание законодательства Российской Федерации.. 1998. № 27. Ст.3180.
18
22 февраля 1992 г. № 179 «О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена»10.
Учитывая сказанное выше, предлагается обратить внимание и на необходимость систематического контроля и надзора (со стороны Прокуратуры РФ и т.п.) за властными субъектами, выдающими разрешения и осуществляющими надзор. Также следует актуализировать и дифференцировать перечень объектов, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, сделав это в форме федерального закона. Кроме того имеет смысл отказаться от укрупнения категорий, чтобы сохранять возможность использовать для менее опасной деятельности менее обременительные по сравнению с лицензированием способы регулирования.
Глава вторая «Административно-процессуальные формы и методы реализации разрешительной системы» содержит три параграфа.
Первый параграф «Понятие и виды административно-процессуальных форм
разрешительной системы» посвящен обоснованию тезиса о том, что форма разрешения - это всегда административный акт управления, который может иметь трансмиссионный характер и иногда служит для возникновения и других видов правоотношений, помимо административных, например, гражданских или трудовых правоотношений. Однако процесс издания акта разрешения всегда реализуется именно через административное правоотношение.
Обобщая существующие точки зрения, автор среди всех административно-
процедурных отношений выделяет отношения в рамках следующих четырех производств: регистрационного, лицензионного, разрешительного и производства по обращениям граждан. Перечисленные виды производства основываются на конституционных нормах (ст. 27, ч. 4 ст. 29, ст. 30, ст. 32, ст. 33, ст. 34, ст. 35 Конституции РФ) и касаются «нормальной» деятельности администрации. При этом подчеркивается, что для разрешительной деятельности не существует столь жесткой последовательности стадий, как в юрисдикционных процессах.
10 СПС «КонсультантПлюс».
19
Особое внимание уделено набирающему обороты процессу принятия так называемых административных регламентов (вместо принятия единого Федерального закона «Об административных процедурах»), равно как и процессу адаптации органов исполнительной власти к осуществлению своей деятельности на их основе. Также анализируется и значение в процессуальном плане нового Закона о лицензировании, которым, в частности, устанавливается бессрочное действие лицензии, и предусматривается возможность электронного документа с использованием электронной цифровой подписи.
Автором представлен насыщенный сравнительный анализ зарубежного опыта оптимизации функционирования разрешительной системы, в том числе опыта государств, наиболее близких России: Украине, Белоруссии, Казахстане,
Кыргызстане. Резюмируя сказанное, автор констатирует, что именно отсутствие должного внимания к административно-процессуальным формам разрешительной системы порождает основные проблемы во взаимоотношениях граждан и государства при реализации конституционно гарантированных прав и свобод,
создает угрозу государственной безопасности и общественному порядку, тормозит экономическое развитие России. Максимальное сужение не сферы применения разрешительной системы, а сферы усмотрения представителей власти в сочетании с повышением прозрачности и предсказуемости административного процесса – это одни из основных приоритетов в реформировании разрешительной системы в России.
Во втором параграфе «Административно-правовые методы реализации
разрешительной системы» разрешительная система рассматривается как система методов государственной деятельности: метод классического «полицейского разрешения», метод лицензирования, метод государственной регистрации, метод паспортизации. При этом подчеркивается, что все эти методы имеют своим назначением обеспечение безопасности личности, общества и государства. В основе реализации разрешительной системы лежит, прежде всего, метод «полицейского разрешения», который и явился исторически первым методом, от которого со
20