!Экзамен зачет учебный год 2023 / Админа_практикум Алехина

средств (свистка, жезла и т.п.), следует рассматривать как админи-

стративно-правовой акт, обязательный для исполнения, причем за-

щи щ е н н ы й юридической возможностью применения установленных мер принуждения. Показания же светофора не являются волевым актом. Это средство технического упорядочивания движения и в этом качестве защищается организационно-правовыми мера-

ми. Но к светофору претензий не предъявишь.

3. Многообразие мнений по принципиальным вопросам теории правовых актов управления вовсе не означает их ущербности. Они, прежде всего, обусловливаются многогранностью данного явления, способствуют формированию представления о нем с различных точек зрения (если, конечно, это не подменяется «игрой» в термины, но такими случаями можно пренебречь). Основные представления о правовых актах управления, отраженные в админист- ративно-правовой литературе, сводятся к следующим. Под таким актом понимают:

а) «...всякое действие, которое обнаруживает чью-либо волю вызвать правовое последствие. Акты, совершаемые должностными лицами в процессе служебной деятельности, образуют категорию государственных актов. Акты делятся на акты управления и административные акты. Акты управления — каждый государственный акт, относящийся к компетенции государственного учреждения. Административный акт — публично-правовой акт, которым осуществляются административные функции»1.

б) «...юридические формы (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, инструкции) исполнительно-распоряди- тельной деятельности органов советского государства, осуществляющих полномочия в пределах своей компетенции, на основе и во исполнение законов и в установленном законом порядке»2.

в) «...государственные властные акты, изданные на основе и во исполнение советских законов и указов органами советского государственного управления в процессе практического осуществления функций советского государстве»3.

г) «...основанные на законе односторонние юридически властные волеизъявления полномочных субъектов исполнительной вла-

' Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.

2Студеникин С.С. Советское административное право. М., 1949.

3Попов J1.JI., Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть.

Л., 1970.

115

даваемые Правительством РФ, подписываются его Председателем, а не его заместителями, которые в порядке осуществления руководства порученным участкам могут давать по подведомственности поручения. О поручениях руководителя речь идет в ФЗ «О государственной гражданской службе...» (п. 2 ст. 15). Порядок организации выполнения поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и др. определяется Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

з) Определяя отношение к трактовкам правовых актов управления, важно учитывать, что данное понятие не является легальным, т.е. содержащимся в нормативных правовых актах, имеющих обшее значение. Наличие попыток сформулировать их в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации не восполняет этот пробел и отражает их разночтения в этом вопросе. Оно отражает также несовпадение мнений в теории по этому вопросу. В принципе данное понятие является доктринальным, производным от вошедшего в законодательство советского периода наименования — органы государственного управления. Издаваемые ими акты и получили название «акты государственного управления» (акты управления). Эти понятия традиционно не ассоциировались с тем, что они предназначены для регулирования лишь управленческих отношений. Они включали также нормы различных отраслей права. И сейчас чаще всего термином «правовые акты управления» обозначают акты, издаваемые органами государственного управления, юридическое содержание которых выходит за пределы административного правового регулирования. Наука, особенно юридическая, допускает условности, которые оправданны и относительно обобщающего понятия «правовые акты управления».

Признание, что правовые акты управления содержат лишь ад- министративно-правовые нормы или издаются только по собственно управленческим вопросам, юридически необоснованно сужает сферу деятельности исполнительной власти. Собственно управленческие вопросы не тождественны сфере функционирования исполнительной власти, т.е. государственного управления как вида государственной деятельности.

Сферой государственного управления (деятельности исполнительной власти) охватывается исполнение также законов, которые являются отраслевыми (тематическими) и в то же время по своему Юридическому содержанию комплексными правовыми актами.

Правовые акты государственного управления относятся к источникам права. В качестве таковых они названы в ГК РФ (ст. 3), ТК РФ (ст. 5). Хотя немало актов посвящается исключительно либо преимущественно регулированию вопросов собственно управления или содержат только нормы административного права (например, административные регламенты об утверждении внутренней структуры органов исполнительной власти, о порядке рассмотрения обращений граждан в этих органах и др.).

и) В силу необходимости обеспечения законности, обоснованности и эффективности правовых актов управления нормативными правовыми актами специально регламентируются порядок подготовки, регистрации, официального опубликования и вступления

всилу нормативных правовых актов. В них имеются специальные нормы, закрепляющие особенности подготовки совместных, межотраслевых, межведомственных нормативных правовых актов, способы выделения в этих случаях головного государственного органа, характер его взаимоотношений с другими органами. Надо иметь

ввиду, что субъектами издания такого рода актов могут быть также органы, не относящиеся к органам исполнительной власти (например, органы прокуратуры).

к) В сфере реализации исполнительной власти широко применяются выделяемые в теории «парные» или зависимые акты. В отличие от совместных актов они издаются одним и тем же органом исполнительной власти, имеют одинаковую о б щ у ю юридическую силу, единый предмет регулирования, но разные по отношению к полномочиям органа и наименованию. В теории их условно делят на акты: а) первого и б) второго порядка. Например, постановление Правительства РФ об утверждении положения об органе исполнительной власти и утвержденное им положение.

Издание нормативных правовых актов первого порядка является ключевым полномочием органа исполнительной власти. С их помощью обеспечивается реализация всех иных полномочий, компетенции в целом по разнообразным вопросам предмета его ведения. Наименование таких актов, издаваемых соответствующими органами, определяется в Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, конституциях и уставах, законах субъектов РФ. Например, согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения; некоторые федеральные министры,

руководители федеральных служб, директора федеральных агентств и з д а ют приказы; высшие органы исполнительной власти субъектов РФ — постановления и распоряжения.

Под нормативным правовым актом второго порядка понимается акт, утвержденный актом первого порядка. Право утверждать такие акты и их наименования предусматривается в правовых актах, устанавливающих компетенцию данного органа. В них систематизируются правовые нормы (тем самым определяется нормативное свойство (природа) акта первого порядка), регулирующие хотя и разноплановые вопросы, но объединенные единством его предмета и цели. Они могут изменяться, дополняться и отменяться лишь актами первого порядка. Так, в соответствие с Ф К З «О Правительстве Российской Федерации» оно утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти (ст. 12), а также акты других наименований.

л) Известно, что постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в ред. от 11 февраля 1999 г.) установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Теперь данное установление должно восприниматься с рядом оговорок:

1) этот перечень должен быть дополнен упоминанием регламентов;

данное постановление не распространяется на Правительство РФ и адресовано иным, но лишь федеральным органам исполнительной власти;

2)в действующих положениях различно решается вопрос как

сточки зрения наименований, так и юридической природы издаваемых органов исполнительной власти нормативных правовых актов. В одних определяется, что федеральный министр, руководитель федеральной службы, директор департамента издает приказы и отсутствует указание на виды актов второго порядка; в других — в

°бщей форме указывается, что данный орган либо возглавляющее е г о должностное лицо издают нормативные правовые акты ( М и н - юст России, М Ч С России); правовые акты (ФСБ России): приказы, Директивы, положения, наставления, инструкции, руководства, указания, распоряжения и иные правовые акты (см. п. 9 ст. 10 Поло - жения о Спецстрое России, утв. Указом Президента РФ от 19 авгура 2004 г. № 1084 (СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3540);

118 Административное право Российской Федерации Те

3) в положениях о ряде федеральных министерств имеются статьи, устанавливающие перечни видов нормативных актов, которые соответствующие министерства могут принимать самостоятельно. Однако в этих статьях речь идет не о видах актов, а содержатся открытые перечни вопросов, по которым могут приниматься акты, в том числе в ряде случаев определенного вида.

м) Что касается классификации правовых актов управления, то она возможна по многим критериям и ее варианты обстоятельно освещаются в том числе и в учебной литературе по административному праву. Важно уяснить, что она не является самоцелью, а позволяет сформировать более полное научное представление о сущности указанных актов и имеет практическое значение. В российской правовой системе и специальной литературе последовательно различают термины «нормативные» и «правоприменительные» правовые акты управления. Будучи взаимосвязанными, тем не менее они выполняют специфические правовые функции: деление актов по юридической силе позволяет правильно оценивать их с точки зрения требований законодательства и т.д.

н) Формула «требования к правовым актам управления» (в литературе имеются и иные формулировки этого вопроса), содержит элементы условности. Во-первых, они подразделяются на требования а) законности и б) иные требования, не имеющие юридического характера, но важные с точки зрения качества их технического исполнения (четкость, экономия текста, грамотность, доступность, экономическая обоснованность, целесообразность, исполнимость в данных условиях, своевременность и т.д.).

Требование законности включает:

а) издание правовых актов управления уполномоченными субъектами и в пределах их компетенции;

б) соблюдение порядка подготовки, регистрация и опубликование данных актов;

в) законность содержания правового акта управления, в том числе:

1. Его юридическую обоснованность, соответствие Конституции РФ, федеральным законам, подзаконным актам большей юридической силы. Правовые акты управления субъектов РФ д о л ж н ы соответствовать также конституциям, уставам, законам субъектов РФ. В Российской Федерации действует презумпция з а к о н н о с т и правовых актов управления. Частное исключение предусмотрено ФЗ о гражданской службе применительно к неправомерным пору 4 6 '

Тесты:

1.Правовые акты управления принимаются:

1.1.органами исполнительной власти;

1.2.органами государственного управления, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

1.3.органами государственной власти и их должностными ли-

цами.

2.Правовыми актами управления признаются:

2.1.любые действия уполномоченных органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц;

2.2.действия (бездействия) и решения органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц при реализации ими компетенции;

2.3.правомерные действия, бездействия и решения органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц при реализации ими компетенции;

2.4.официальные решения уполномоченных органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц, принятые в пределах их компетенции в определенной форме с соблюдением обязательных процедур (в установленном порядке), влекущие установление, изменение, отмену правовых норм или конкретных правоотношений.

3.Правовые акты управления должны соответствовать:

3.1.закону и актам, имеющим большую юридическую силу;

3.2.только закону;

3.3.актам вышестоящего органа или должностного лица.

4.Правовые акты управления устанавливают, изменяют и отменяют:

4.1.правовые нормы либо конкретные правоотношения;

4.2.правовые нормы;

4.3.правоотношения;

4.4.одновременно правовые нормы и конкретные п р а в о о т н о -

шения.

5.Правовой акт управления является:

5.1.односторонним юридически-властным волеизъявлением;

5.2.двусторонним волеизъявлением, в котором воля одной стороны, обладающей юридически-властными полномочиями, согласуется с волей другой стороны, обладающей юридически-властны- ми полномочиями в меньшем объеме или ими не наделенной;

5.3.односторонним или двусторонним волеизъявлением в зависимости от компетенции органов государственного управления, местного самоуправления и их должностных лиц, уполномоченных принимать правовые акты управления.

6. Служебные документы отличаются от правовых актов управления тем, что:

6.1.служебные документы не влекут непосредственно юридических последствий;

6.2.служебные документы не могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств и т.д.;

6.3.служебные документы не отличаются от правовых актов управления.

7.Нормативные правовые акты:

7.1.содержат норму права;

7.2.являются актами применения правовых норм;

7.3.имеют значение для установления правовых норм, для придания правовым нормам юридической силы либо для отмены правовых норм или изменения сферы их действия.

8.Индивидуальные правовые акты отличаются от нормативных тем, что:

8.1.индивидуальные правовые акты не подлежат государственной регистрации;

8.2.индивидуальные правовые акты являются актами применения правовых норм;

8.3.индивидуальные правовые акты издаются федеральными службами и федеральными агентствами, но не федеральными ми - нистерствами.

9.Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу:

9.1.в установленный срок со дня их официального опублико-

вания;

9.2.с момента их государственной регистрации;

9.3.с момента их подписания.

10.Государственной регистрации подлежат затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер:

10.1.правовые акты федеральных органов исполнительной вла-

сти;

10.2.нормативные правовые акты органов исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), Центрального банка РФ, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования;

10.3.нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), Центрального банка РФ, Пенсионного фонда, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования;

10.4.нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

11.Действие правового акта определяется:

11.1.обязательностью для исполнения;

11.2.пространственными пределами;

11.3.временными пределами;

11.4.обязательностью для исполнения на всей территории РФ или административно-территориального образования в составе РФ

втечение определенного срока или неопределенного срока до утраты им юридической силы.

12.Неправомерный правовой акт управления полностью утрачивает юридическую силу в результате:

12.1.истечения срока действия, отмены или приостановления;

12.2.отмены в административном порядке либо признания неконституционным или недействующим, или недействительным, или признания незаконным и отмены в судебном порядке;

12.3.исполнения, отмены или изменения.