!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Филатовой Е.В.-1

81

сектором является достаточно значимым для развития российской банковской системы, так как «молодость» отечественного банковского сектора и его тенденции к интеграции в мировую финансовую систему подтверждают необходимость использования зарубежного опыта в большинстве секторов банковской деятельности. В этой связи выделим некоторые инструменты для использования в практике регулирования российской банковской деятельности.

1. Кодификация нормативных правовых актов Российской Федерации и актов Банка России, регулирующих банковскую деятельность и контроль (надзор)

за ее осуществлением, с помощью принятия Банковского кодекса РФ для их объединения в одном документе и фиксации правил, действующих в банковской сфере. Это позволит установить единые требования к управлению банковской деятельностью органами исполнительной власти и организациями, а также обеспечит нормативное закрепление комплексных мер административно-

правового регулирования, а также надзора (контроля) за банковской деятельностью.

2.Насыщение банковской сетью, расширение перечня организаций,

относящихся к кредитным организациям и осуществляющим банковские операции (по аналогии с опытом США, Германии, Великобритании), а также разграничение юрисдикции банков в целях формирования региональных и муниципальных банков в рамках единого банковского пространства. В частности,

используя опыт США, целесообразно было бы принять закон, стимулирующий рост на душу населения банковских организаций, демонополизацию банковского сектора, создание условий для развития региональных и муниципальных банков в рамках единого банковского пространства.

3. Правовое определение степени участия, критериев и периодичности привлечения аудиторских организаций к проведению проверок в банковской сфере, а также возможности замены ими проверок по осуществлению обязательного контроля (надзора) за деятельностью банков. Тем более что, во-

первых, согласно статье 73 Закона о Банке России имеется возможность привлечения аудиторских организаций для проведения проверок; во-вторых,

82

Банком России подготовлен законопроект о реформировании рынка аудита с 1

января 2018 года и передаче ему Минфином России полномочий по регулированию аудиторских организаций. Это позволит снизить степень нагрузки на структуры, ответственные за проведение проверочных мероприятий. Так, по данным Банка России, на российском рынке работает 4371 аудиторская компания и еще 604 аудитора в качестве индивидуальных предпринимателей, которые распределены между двумя саморегулируемыми организациями (СРО).

Численность аудиторов в одной СРО на март 2017 года составляла 9182 человека,

в другой СРО — 9980 человек.1

Подводя итог в целом по главе, сформулируем выводы.

1. В современных условиях банковская деятельность является широким понятием, включая в себя предоставление банковских услуг кредитными организациями и финансовых услуг, оказываемых иными субъектами экономической деятельности. В этой связи расширение спектра услуг,

предоставляемых кредитными организациями (например, финансовые услуги,

услуги фондового рынка и лизинговые операции и т.п.), позволит активизировать их деятельность и создать «новые точки роста» в банковской системе России.

Кроме того, на наш взгляд, под банковской деятельностью следует понимать регулируемый наделенными соответствующими административно-правовыми полномочиями субъектами (Президентом, Государственной Думой,

Правительством, Счетной палатой Российской Федерации) с помощью органов исполнительной власти (Минфин России, ФНС России, Росфинмониторинг) и

особого публично-правового института (Банка России) комплекс операций,

сделок и услуг, которые связаны с привлечением и (или) размещением кредитными организациями денежных средств, а также денежными расчетами для достижения целей, ради которых они созданы.

2.Административно-правовое регулирование банковской деятельности

понимается как основанная на использовании административно-правовых

1 Банк России готовит реформы на рынке аудита с 2018 года // РИА «Новости». 24.04.2017. [Электронный ресурс]. URL: http://mfd.ru/news/view/?id=2168711 (дата обращения: 11.09.2017).

83

методов и средств система мер целенаправленного воздействия, посредством которых Президент РФ, Правительство РФ, Счетная палата РФ, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Минфин России, ФНС России,

Росфинмониторинг) и Центральный Банк Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают стабильность и безопасность осуществления банковской деятельности, законность проводимых кредитными организациями банковских операций, исполнение банковскими организациями регулирующих данную сферу нормативных правовых актов.

3. Банк России сосредоточил в рамках банковской системы все основные функции по административно-правовому регулированию банковской деятельности (нормотворческая и исполнительная функции) и контролю (надзору)

за деятельностью банков. Вместе с тем неоднозначность его правового статуса и объединение функций банковского регулирования и контрольно-надзорных функций создает противоречие, требующее своего разрешения на основе использования норм административного права.

Кроме того, на основе проведенного анализа можно сделать вывод о том,

что для оптимизации управления банковской деятельностью в Российской Федерации необходимо:

а) создать условия для нормативно-правового регулирования статуса Банка России и банковской деятельности на основе использования комплексных мер административно-правового регулирования (непосредственно административных

(прямых) методов в сочетании с экономическими (косвенными) методами);

б) в рамках оптимизации управления банковской деятельностью необходимо усилить горизонтальные связи участников финансового рынка

(например, между кредитными организациями и контролирующими их структурами), учитывая цикличность сделок и операций. Наряду с использованием горизонтальных связей важно учитывать и степень корреляции финансовой отчетности между профессиональными участниками рынка ценных бумаг и банковским сектором;

в) требуется внести изменения в КоАП РФ в части уточнения наименования

84

статьи 15.26 КоАП РФ «Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности ». В целях устранения существующей терминологической коллизии при использовании дефиниции «банк» в названии статьи 15.26 КоАП РФ,

положения которой распространяются не только на банки, но и на другие кредитные организации, предлагается изложить его в следующей редакции: «Нарушение законодательства о деятельности кредитных организаций».

Исходя из того что перечисленные в статье 15.26 КоАП нарушения законодательства о банках и банковской деятельности могут проявляться в форме как действия, так и бездействия, обосновывается необходимость замены используемого в указанной статье термина «действия» на термин «деяния», что позволит расширить область ответственности кредитных организаций;

г) провести диверсификацию банковского сектора путем последовательного уменьшения государственного участия в капитале до миноритарных пакетов в Сбербанке, ВТБ, Россельхозбанке.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в России устанавливается особый механизм управления и контроля за банковской деятельностью,

сочетающий регулирование, контроль и саму банковскую деятельность в одном субъекте — Банке России. Такой подход, с одной стороны, позволяет расширить функции Банка России и способствует стимулированию его деятельности. С

другой стороны, он создает условия для монополизации и унификации подходов к субъектам банковской деятельности. Именно поэтому на данном этапе развития страны приобретает актуальность совершенствование административно-

правового регулирования банковской деятельности, в том числе устранение дублирующих функций и полномочий Банка России, привлечение независимых органов и организаций к осуществлению его деятельности. Следовательно,

развитие банковской деятельности ставит новые задачи в плане ее административно-правового регулирования и надзора (контроля).

85

Глава 2. Проблемы административно-правового регулирования

банковской деятельности в Российской Федерации и меры по их устранению

§2.1. Юридическая природа административных процедур нормотворчества в сфере банковской деятельности

Модернизация норм административного права находится в тесной зависимости от совершенствования и надлежащей правовой регламентации административных процедур. В широком смысле процедура представляет собой определенную последовательность операций, систему действий, необходимую для выполнения соответствующей задачи.1 С юридической точки зрения суть данного понятия заключается в нормативно установленном порядке последовательно осуществляемых действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, которые направлены на принятие властных управленческих решений и реализацию своих полномочий.2 Поэтому правовое регулирование процедур чаще всего связано с официально установленным порядком действий в процессе ведения дела, осуществления деятельности и т.д.3 Тем не менее, в

настоящее время в административном праве отсутствует единый подход к определению понятия административных процедур и выделению их структурных элементов.4

В частности, Ю.Н. Старилов рассматривает правовые процедуры как действия, связанные с законотворческой, правоприменительной и судебной деятельностью органов государственной власти.5 По мнению исследователя,

1Современный словарь по общественным наукам / под общ. ред. О. Г. Данильяна, Н. И. Панова. - М. : Эксмо, 2015. С.363.

2Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. - 2-е изд., перераб. и

доп. - М. : ИНФРА-М, 2013. С.481.

3Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова.-

М., 1999. С.373.

4Губерська Н.Л. Современные подходы к классификации административных процедур // Вестник мариупольского державного университета. 2014. № 8. С.46.

5Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов.

86

следует выделять законотворческие (непосредственно устанавливают порядок принятия законов), административные (правоприменительная деятельность органов государственной власти в процессе принятия индивидуальных административных актов) и судопроизводственные (специальные разработанные для судопроизводства) процедуры1. При этом отличия по целевой направленности и содержанию деятельности органов государственной власти в зависимости от сферы их функционирования предопределяют различия в применяемых данными органами процедурных правилах. Соответственно, как отмечает И.А. Нестеренко,2 виды правовых процедур отличаются в зависимости от сферы их реализации (например, судебной, законодательной или исполнительной власти).

Анализируя данное понятие, В.В. Ратников акцентирует внимание именно на процессуальной форме юридической деятельности уполномоченных субъектов для достижения нормативно установленного результата.3 Дополняя предложенный этим исследователем подход, И.М. Лазарев рассматривает правовые процедуры как составную часть административного процесса,

акцентируя внимание на их урегулированности административно-

процессуальными нормами и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти в целях реализации своих полномочий, выстраивания взаимоотношений с гражданами и организациями, защиты их интересов и осуществления ими законных прав и обязанностей.4 Причем данная деятельность

- М., Инфра-М, 2009.

1Административное право / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М., 2009. С.675.

2Нестеренко И.А. Административные процедуры государственной регистрации актов, документов, прав, объектов: дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.14 «Административное право; административный процесс» / И.А. Нестеренко; Вятский гос.гум. ун-т. - Киров, 2014. С.20

3Ратников В.В. Административная процедура аккредитации в сфере высшего образования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.14 «Административное право ; финансовое право ; информационное право» / В. В. Ратников ; Южно-Урал. гос. ун-т ; Курган. гос. ун-т. - Челябинск, 2012. С.14.

4Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации : автореф. дис. ...

юрид. наук : спец. 12.00.14 «Административное право ; финансовое право ; информационное право» / И.М. Лазарев; Росс. акад. наук. Ин-т гос-ва и права. - М., 2002. С.13.

87

не связана с рассмотрением споров или применением мер принуждения.1

О.О. Середа также отмечает именно нормативно урегулированную последовательность административных действий, объединенных целевой направленностью и осуществляемых в императивной или диспозитивной формах в определенные сроки, а их результаты имеют четкую юридическую фиксацию.2

С точки зрения установления порядка рассмотрения чего-либо или каких-

либо дел, В.Б. Аверьянов подразумевает под административными процедурами установленный порядок определения и решения органами публичной власти с использованием властных полномочий и публичных интересов индивидуальных административных дел.3 При этом А.С. Лагода акцентирует внимание на том, что данный порядок определяется административно-процедурными органами и заканчивается принятием административного акта или заключением административного договора.4

С позиции регулирования деятельности С.С. Алексеев рассматривает процедуру как служебную деятельность по отношению к регулятивным правовым нормам, которые непосредственно направлены на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей.5 Такой подход в литературе трактуется, во-первых, как позитивная процедура, ориентированная на позитивное развитие общественных отношений, при которых существует необходимость последовательной реализации прав и интересов субъектов права.6 Во-вторых, как определенный вид деятельности органов исполнительной власти, направленный на разрешение «подведомственных им

1Там же. С. 15.

2Правовая процедура: теоретико-правовые основы и практические измерения: Автореф. дис. ...

канд. юрид. наук: 12.00.01 / О. О. Середа. НАН Украины; Ин-т государства и права им. В.М.

Корецкого. - М., 2008. - С.12.

3Аверьянов В.Б. Административное право.- К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2016; Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти:

дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 / О.С. Беркутова; МГЮА. - М., 2005. С.114.

4Лагода А.С. Адміністративна процедура: теорія і практика застосування : автореф. дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / Олександр Сергійович Лагода; Національний ун-т держ. податкової служби України. – Ірпінь, 2007. С.21.

5Алексеев С.С. Общая теория права. В двух томах. Т. II - М.: Юрид. лит. 1982. С. 85-87.

6Аракчеев В.С. Процедурно-правовые нормы: понятие и значение в регулировании трудовых отношений: Дис ... канд. юрид. наук / Том. гос. ун-т. Томск, 1981. - С.12.

88

юридических дел»1. При этом он урегулирован административно-

процессуальными нормами по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, в которых отсутствует спор,2 а также имеются последовательно сменяющие друг друга акты поведения (этапы, стадии), в ходе которых реализуется компетенция уполномоченных субъектов, применяются нормы различных отраслей права и принимаются промежуточные и окончательные акты управления3. В-третьих, данный вид деятельности является некой формой осуществления исполнительной власти4 в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.5 Такой подход свидетельствует о существовании тесной взаимосвязи между административными процедурами и реализацией властных полномочий, в связи с чем его можно определить как порядок осуществления административно-властных полномочий для разрешения юридического дела;6 как урегулированный нормами права порядок совершения установленных действий для разрешения конкретного юридического дела с изданием административного акта для обеспечения прав и интересов частных лиц;7 как порядок осуществления различных административно-правовых действий в рамках производства по разрешению подведомственных дел.

Рассматривая в качестве основной характеристики административно-

правовых процедур наличие порядка административных действий, ряд ученых считает, что эти процедуры находятся в тесной взаимосвязи с установленным

1Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд.

юрид. наук. - М., 2002. С.7.

2Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. - М., 2009. С.8.

3Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления: проблемы административноправового регулирования. - Воронеж, 2007. С.63.

4См., например: Дегтярева Е.А. Административные процедуры: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов н/Д, 2007.

5Власенков В.В. Роль административных процедур в деятельности органов исполнительной власти по обеспечению прав и законных интересов граждан // Материалы научно-практической конференции. - М., 2012. С.88 - 92.

6Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Ю.Н. Старилов / Сер. Юбилеи, конференции, форумы. - Воронеж, 2013. Вып 7. С. 211.

7Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: автореф.

дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2010. С.9.

89

правовыми актами типизированным видом административно-правовых мер и норм.1 Причем эти административные процедуры находятся в тесной взаимосвязи с полномочиями и функциями органов исполнительной власти, установленными законодательством Российской Федерации. Как отмечает Ю.Н. Старилов,

административные процедуры являются важным элементом современной правовой системы и системы осуществления исполнительной властью установленных полномочий.2

Соответственно, анализ представленных подходов к понятию

«административные процедуры» позволяет определить его как установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления уполномоченными субъектами в рамках своих полномочий административных действий, в том числе путем регулирования общественных отношений, не связанных с рассмотрением споров, а также выполнения соответствующих обязанностей всеми субъектами административных правоотношений. Административно-процедурная деятельность осуществляется непрерывно соответствующим субъектом посредством реализации установленных административно-процессуальными нормами стадий, действий и процедур. Она имеет выраженный циклический характер и внутреннюю структуру, установленные актами определенной сферы регламентации.3

Кроме того, административные процедуры характеризуются рядом признаков, определяющих непосредственно порядок их осуществления и

1Стахов А.И. К вопросу о систематизации федерального административно-процессуального законодательства // Актуальные проблемы административного и административнопроцессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В. Д. Сорокина, 15 марта 2011 г. – СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. С.33.

2Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству / Сер. Юбилеи, конференции, форумы. – Воронеж, 2013. Вып 7. С.211.

3Степаненко Ю.В., Филатова Е.В. Административные процедуры в правовом регулировании банковской деятельности: Публично-правовые средства эффективности развития экономики и финансов: монография / кол. авторов: под ред. Г.Ф. Ручкиной, М.А. Лапиной. – Москва:

КНОРУС, 2018. С.112–113.