23-24 учебный год / Шаманина - Противодействие легализации преступных доходов в банковской деятельности
.pdfДалее будут рассмотрены основные элементы российской системы ПОД/ФТ, функции органов финансового надзора и контроля, взаимодействие Банка России и Росфинмониторинга в целях ПОД/ФТ в банковской системе.
1.2. Институциональные основы российской системы противодействия легализации незаконных доходов: взаимодействие Банка России и Росфинмониторинга в области банковского контроля.
Официально создание правовой базы ПОД/ФТ в Российской Федерации датируют 2001г., в августе которого был принят Федеральный Закон от 07.08.2001 №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». Стоит отметить, что в 90-х годах XX века в России еще не существовало системы ПОД/ФТ. Ее образование началось с изучения универсальных стандартов, разрабатываемых ООН, и европейских стандартов в рассматриваемой области. На базе упомянутых стандартов в соответствии с Указом Президента РФ от 24 мая 1994 г. №1016 была разработана Концепция проекта Федерального закона РФ «Об ответственности за легализацию преступных доходов» [59]. Разработку проекта Федерального закона «Об ответственности за легализацию преступных доходов» вела межведомственная рабочая группа, в которую входили представители МВД России, Банка России, Минфина России, Госналогслужбы России, ФСК России, ГТК России, Генпрокуратуры России и Минюста России [11]. В сентябре 1997 года Россия вступила в члены региональной структуры по типу ФАТФ для стран Европейского континента – Избранного Комитета экспертов Совета Европы по оценке мер борьбы с отмыванием денег (МАНИВЭЛ). А в конце июня 2000 года в России была проведена первая взаимная оценка по линии МАНИВЭЛ, которая в большей степени подтвердила выводы ФАТФ об отсутствии на тот момент в Российской Федерации системы ПОД/ФТ. Основным фактором, влиявшим на негативную оценку национального режима в данной сфере, было отсутствие базового закона в области ПОД/ФТ, отвечающего международным стандартам. Кроме того, отсутствовало функционирующее подразделение финансовой
41
разведки, не выполнялась идентификация клиентов, не осуществлялось международное сотрудничество в сфере ПОД/ФТ.
Таким образом, серьезным шагом по устранению указанных недостатков и созданию в Российской Федерации правовой базы в области ПОД/ФТ стала доработка имевшихся проектов законов «О противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов» и «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов».
В результате в апреле 2001 года законопроекты были внесены в Государственную Думу Российской Федерации. Работа над проектами осуществлялась в рамках межведомственной рабочей группы, в состав которой входили руководители и эксперты различных министерств и ведомств, включая Минфин России, МИД России, Минюст России, МВД России, Генпрокуратуру России и др. Следует отметить, что в процессе принятия законопроекта в него был внесен целый ряд депутатских поправок, направленных в большей степени на сужение сферы его действия. Так, был сокращен перечень организаций, обязанных предоставлять информацию в уполномоченный орган и список операций, подлежащих обязательному контролю.
Таким образом, Закон №115-ФЗ был принят Государственной Думой 13 июля 2001 года, одобрен Советом Федерации 20 июля 2001 года и подписан Президентом Российской Федерации 7 августа 2001 года, что положило начало российской системы ПОД/ФТ.
Закон №115-ФЗ занимает центральное место в системе нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам ПОД/ФТ, он определяет содержание связанных с ним положений иных федеральных законов, а также принимаемых в его исполнение подзаконных актов. Вместе с тем, в Закон №115-
ФЗ неоднократно вносились изменения и дополнения, определенная часть из которых связана с распространением действия его правовых механизмов на противодействие финансирование терроризму (таблица 4).
42
Таблица 4. Основные изменения и дополнения, внесенные в Закон №115-ФЗ, за период с 2008 года по 2013 год.
Год вступления |
Содержание основных изменений |
изменений в Закон |
|
№115-ФЗ |
|
2008 |
В целях приведения федерального законодательства в соответствие с международными обязательствами РФ в сфере борьбы с коррупцией и |
|
совершенствования правового механизма противодействия легализации преступных доходов, в частности, противодействие отмыванию коррупционных доходов, |
|
были приняты поправки в Закон №115-ФЗ, которые расширили перечень организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным |
|
имуществом, и были направлены на установление особого контроля за операциями «политических деятелей» из иностранных государств. |
2009 |
Летом 2009 года в Закон №115-ФЗ были приняты очередные поправки, которые уточнили права и обязанности кредитных организаций и организаций |
|
федеральной почтовой связи при осуществлении безналичных расчетов и переводов денежных средств. |
2011 |
Значительные изменения Закон №115-ФЗ претерпел в 2011 году, в связи с принятием Федерального закона от 08.11.2011 №308-ФЗ «О внесении изменений |
|
в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и в Кодекс |
|
Российской Федерации об административных правонарушениях». |
|
Основные изменения коснулись следующих аспектов: 1) права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным |
|
имуществом; 2) правила внутреннего контроля; 3) ответственность за нарушение законодательства о ПОД/ФТ. |
2013 |
Наиболее важные изменения и дополнения были внесены в Закон №115-ФЗ в 2013 году в связи с принятием Федерального закона №134-ФЗ 18. |
|
В большей своей части Закон №134-ФЗ отражает общемировые тенденции усиления контроля над финансовыми потоками, а также ужесточения мер, |
|
направленных на повышение прозрачности финансовых операций, в частности на усиление налогового, валютного и таможенного контроля. |
|
Наиболее существенные изменения и дополнения, внесенные Законом №134-ФЗ, в Закон № 115-ФЗ: |
|
1. Действие норм закона распространено на операции, связанные с легализацией доходов, полученных в результате уклонения от уплаты налогов и (или) |
|
сборов, таможенных платежей, сокрытия денежных средств или имущества, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов, и |
|
невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте; |
|
2. Расширен перечень организаций, на которые распространяются требования указанного закона (включены, в частности, страховые брокеры, общества |
|
взаимного страхования, негосударственные пенсионные фонды, операторы связи, оказывающие услуги подвижной радиотелефонной связи); |
|
3. Введены дополнительные условия принятия на обслуживание клиентов банками, иными организациями, на которых распространяются требования |
|
закона, в частности, включающие: |
|
принятие мер по установлению бенефициарных владельцев юридических лиц; при этом «бенефициарный владелец» определен как «физическое лицо, |
|
которое в конечном счете прямо или косвенно (через третьих лиц) владеет (имеет преобладающее участие более 25% в капитале) клиентом – юридическим лицом |
|
либо имеет возможность контролировать действия клиента»; |
|
определение целей финансово-хозяйственной деятельности, финансового положения и деловой репутации клиентов. |
|
4. Установлено право уполномоченного органа в сфере противодействия легализации денежных средств направить полученные им сведения в налоговый |
|
орган. |
|
Кроме того, в закон введены иные изменения, направленные на ужесточение борьбы с террористической и экстремистской деятельностью, включающие |
|
блокирование (замораживание) безналичных денежных средств или бездокументарных ценных бумаг, а также иного имущества лиц, в отношении которых |
|
имеются основания предполагать их причастность к указанной деятельности. |
Источник: составлено автором.
18 28 июня 2013 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон №134-ФЗ от 28.06.2013 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям». Закон вступил в силу со дня официального опубликования (30 июня 2013 года), за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки.
43
Внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части противодействия незаконным финансовым операциям -
необходимое условие для предотвращения возможности совершения незаконных финансовых операций, связанных с ОД/ФТ, уклонением от уплаты налогов и таможенных платежей, проведением незаконных валютных операций, которое позволяет поддерживать эффективность системы ПОД/ФТ и противодействовать коррупции на национальном уровне.
В настоящее время в России действует несколько финансовых институтов,
задействованных в реализации процесса ПОД/ФТ, главной задачей которых является выявление, пресечение финансовых нелегальных схем, а также разработка мер и рекомендаций по их выявлению [101].
Институциональную основу национальной системы ПОД/ФТ составляют Президент Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации,
федеральные органы исполнительной власти, надзорные органы, органы прокуратуры и суды [68].
В настоящее время отдельные функции по ПОД/ФТ выполняют различные органы исполнительной власти в соответствии с предоставленными им полномочиями. К таким органам относятся Министерство финансов РФ [163],
Министерство юстиции РФ [164], Министерство иностранных дел РФ [162],
Министерство внутренних дел РФ [161], Федеральная налоговая служба [165],
Федеральная служба безопасности РФ [166], Федеральная таможенная служба
[170], Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков [168],
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора [171], Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций [169], Федеральная служба по финансовому мониторингу
(Росфинмониторинг) [172], Центральный банк РФ (Банк России) [157].
Подробная информация о направлениях деятельности вышеуказанных уполномоченных органов в области ПОД/ФТ представлена в Приложении 2
диссертационного исследования.
44
Особое место в национальной системе ПОД/ФТ занимают Генеральная прокуратура Российской Федерации [158] и судебные органы.
Генеральная прокуратура независима от исполнительной, законодательной и судебной властей. Главной задачей этого органа является осуществление надзора за соблюдением всех законов в России, включая законы, связанные с ПОД/ФТ. Генеральная прокуратура осуществляет координацию правоохранительной деятельности, направленной на борьбу с преступностью.
Все три вида судов (первой, второй и высшей инстанции), существующие в России, могут рассматривать дела, связанные с ПОД/ФТ.
Принимая во внимание, что в настоящее время центральным звеном системы ПОД/ФТ в России является Росфинмониторинг19 выделим основные и дополнительные функции названного органа государственной исполнительной власти [135, 60] (рисунок 5).
Основные функции: |
|
Дополнительные функции: |
|
|
|
Аналитическо- |
|
Методологическая, |
информационная |
|
регистрационная, нормотворческая, |
и надзорная |
|
координаторская и международное |
|
|
сотрудничество |
|
|
|
|
|
|
Рис. 5. Функциональные особенности деятельности Росфинмониторинга (источник: составлено автором).
В рамках осуществления аналитическо-информационной функции Росфинмониторинг проводит сбор, обработку, анализ информации об операциях
(сделках), подлежащих обязательному контролю, а также проверяет полученную информацию, в том числе путем получения необходимых разъяснений по представленной информации, несет ответственность за создание единой информационной системы и ведение федеральной базы данных в сфере ПОД/ФТ
19 федеральный орган исполнительной власти России, осуществляющий функции по ПОД/ФТ, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой
сфере иных |
федеральных органов исполнительной власти (от |
имени |
России |
участвует |
в |
деятельности |
ФАТФ, ЕАГ, МАНИВЭЛ, АТГ, Эгмонт). Указом Президента |
РФ от |
01.11.2001 |
№1263 |
«Об |
уполномоченном органе по ПОД/ФТ» был создан Комитет РФ по финансовому мониторингу (КФМ России) (Указом Президента РФ от 09.03.2004 КФМ России преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Согласно Указу Президента РФ от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент РФ.
45
(формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их участии в экстремистской деятельности, и вносит в него изменения).
По итогам внутренних расследований Росфинмониторинг направляет информацию в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с ОД/ФТ, а также представляет соответствующую информацию по запросам правоохранительных
органов.
I. В рамках осуществления надзорной функции Росфинмониторинг осуществляет надзор за выполнением юридическими и физическими лицами
требований законодательства Российской Федерации в области ПОД/ФТ,
привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства
Российской Федерации в области ПОД/ФТ, принимает решение о
приостановлении отдельных операций физических и юридических лиц, а также о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в России.
Внастоящее время функции надзора за соблюдением субъектами финансового мониторинга положений законодательства в области ПОД/ФТ распределены в основном между Банком России и Росфинмониторингом. Данная ситуация позволяет предположить, что функция надзора в области ПОД/ФТ дублирована. Негативной стороной дублирования надзорной функции является отсутствие у Росфинмониторинга достаточной информации для проведения полноценного анализа уровня ПОД/ФТ, существующего в кредитных организациях.
Всвою очередь, необходимо отметить, что регулирующая и надзорная роль Банка России в рамках создания в России мегарегулятора усилилась.
Виюле 2013 года был принят Федеральный закон №251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по
46
регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков». Таким образом, Банк России стал мегарегулятором.
Информация о поднадзорных организациях в разрезе уполномоченных органов финансового надзора и контроля представлена на рис. 6.
Росфинмониторинг |
|
Банк России |
Пробирная |
Роскомнадзор |
|
|
|
палата России |
|
|
|
|
|
• Лизинговые |
• Кредитные организации; |
компании; |
• Профессиональные участники рынка ценных |
• Факторинговые |
бумаг; |
компании; |
• Управляющие компании инвестиционного |
• Организации |
фонда (ИФ), паевого инвестиционного фонда |
игорного бизнеса; |
(ПИФ) и негосударственного пенсионного фонда |
• Операторы по |
(НПФ); Специализированные депозитарии ИФ, |
приему платежей; |
ПИФ, НПФ; |
•Риэлторы. • Акционерные инвестиционные фонды;
•Клиринговые организации;
•Организации, осуществляющие функции центрального контрагента;
•Деятельность центрального депозитария;
•Страховые организации;
•НПФ;
•Микрофинансовые организации;
•Кредитные потребительские кооперативы;
•Жилищные накопительные кооперативы;
•Бюро кредитных историй;
•Актуарии;
•Рейтинговые агентства;
•Сельскохозяйственные кредитные кооперативы;
•Ломбарды (с 01.04.2014).
|
|
• Организации |
• Организации |
|
федеральной |
ювелирного |
|
почтовой связи |
сектора |
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 6. Органы государственной власти, осуществляющие надзор и контроль за основной деятельностью организаций, потенциально входящих в систему ПОД/ФТ
(источник: составлено автором).
Вышеуказанным Федеральным законом предусмотрена передача Банку России полномочий по контролю и надзору за деятельностью некредитных финансовых организаций, в том числе участников рынка ценных бумаг, субъектов страхового дела и микрофинансовых организаций, за деятельностью бирж,
инвестиционных и пенсионных фондов, полномочий по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, а также передача ряда полномочий Минфина и Правительства РФ по нормативному регулированию финансового рынка.
47
Опыт создания и функционирования единого регулятора (мегарегулятора) в
ряде стран (США, Франция, Германия) показал его явные преимущества по сравнению с традиционной моделью. Единый регулятор сочетает в себе полномочия по реализации двух функций – пруденциального надзора и регулирования финансовой деятельности в интересах защиты прав потребителей,
которые при традиционной модели не были между собой достаточно скоординированы. Введение единого регулятора и применение им единых норм и требований уравнивает правила игры для всех участников финансового рынка.
Сокращение числа регулирующих органов снижает потребность в координации усилий и обмене информацией между ними [90].
Организационное оформление функции надзора за правилами ведения бизнеса на финансовом рынке обеспечивает повышение доверия между всеми его участниками и потребителями финансовых услуг, а также позволяет решить проблему надзора за финансовыми конгломератами и банковскими холдингами,
снизить регулятивный арбитраж и создать более надежную базу для развития конкуренции на финансовом рынке, так и для бизнес-взаимодействия различных типов финансовых организаций.
Кроме того, мегарегулятор позволяет объединить все данные о финансовых организациях, что будет способствовать более эффективному выявлению системных рисков.
В свою очередь, к недостаткам мегарегулятора ряд авторов [126] относят следующее:
слияние ведомств, с некоторой вероятностью может вызвать ослабление регулирования отдельных участков рынка;
создание финансовых конгломератов уменьшит конкуренцию и оттеснит
срынка мелких участников;
чрезмерная унификация регулирования финансовых организаций разных
видов;
несмотря на то, что выявить системные риски будет проще, потребуется
немало времени, чтобы научиться их эффективно устранять.
48
Для того чтобы оценить результаты деятельности Банка России в качестве мегарегулятора, подведем предварительные итоги его работы.
В отношении финансового сектора мегарегулятор обозначил три направления деятельности: регулирование и надзор, развитие финансового рынка,
защита прав потребителей.
Таблица 5. Результаты деятельности мегарегулятора на финансовом рынке России.
Участники |
Изменения и перспективы |
|
|
||
финансового рынка |
|
|
|
|
|
Страховые компании |
В ноябре 2013 года Банк России отозвал лицензию у страховой компании «Россия», |
||||
|
страховщики убедились, что «поблажек» не будет ни для кого. «Лишить лицензии компанию |
||||
|
следовало много лет назад. Она билась в агонии и выпрашивала право на жизнь у ФСФР. |
||||
|
Вероятно, там предпочитали не связываться, а у ЦБ хватило духу закрыть крупного |
||||
|
страховщика», - говорит один из представителей страховой отрасли [127]. Российский союз |
||||
|
автостраховщиков (РСА) оценил |
суммарный объем |
выплат |
по |
обязательствам ОСАО |
|
«Россия» в 2,2 млрд. рублей. |
|
|
|
|
|
В целом, за период с 01.09.2013 по 01.04.2014 число страховщиков сократилось на 23 |
||||
|
компании. |
|
|
|
|
|
В последней редакции приказа Банка России о структуре и порядке размещения |
||||
|
страховых резервов прописан запрет на векселя - компаниям дан сигнал о том, что пора |
||||
|
задуматься о качестве капитала. |
|
|
|
|
|
Кроме того, за топ-100 страховщиков будут следить кураторы, как в банковском секторе. |
||||
|
Параллельно с этим Банк России ведет работу по развитию новых видов страхования и |
||||
|
устранения проблем в существующих, главной из которых является ОСАГО. |
||||
|
И страховые организации, и Банк России ожидают существенного сокращения рынка. По |
||||
|
предварительным данным Банка России, из 470 компаний, у которых есть лицензия, не более |
||||
|
260 ведут активную страховую деятельность. Это и есть потенциал сокращения. |
||||
Пенсионные фонды |
Участие Банка России в принятии пакета пенсионных законопроектов фактически |
||||
|
избавило НПФ от ежегодных переходов клиентов из фонда в фонд (теперь застрахованный |
||||
|
имеет право менять фонд ежегодно, однако при этом инвестиционные риски он принимает |
||||
|
на себя; на НПФ риски лежат только в том случае, если клиент не переходит более пяти лет). |
||||
|
Требования для вступления в систему гарантирования накоплений Банк России намерен |
||||
|
сделать предельно жесткими. |
|
|
|
|
Управляющие |
В конце прошлого года Банк России потребовал от управляющих компаний предоставить |
||||
компании |
правила внутреннего контроля, |
чтобы проверить, |
как |
те |
исполняют требования |
|
«антиотмывочного законодательства». После проверки Банк России обнаружил в этих |
||||
|
правилах «общие места» и «размытые формулировки» и рекомендовал привести документы |
||||
|
в соответствие с полученным письмом. Позиция регулятора, в данном случае объясняется |
||||
|
тем, что Банк России, как и во всем, интересует не формальный подход к исполнению |
||||
|
требований закона, а конкретный механизм и процедура реализации мер. |
||||
Профессиональные |
Профессиональные участники рынка ценных бумаг опасаются, что Банк России будет |
||||
участники рынка |
осуществлять надзор за финансовыми рынками по банковским стандартам. В этой связи, |
||||
ценных бумаг |
Банк России отметил, что если страховые компании, УК и НПФ хорошо поддаются риск- |
||||
|
ориентированному надзору, то брокеры, дилеры, профессиональные участники |
||||
|
осуществляют во многом венчурный (высокорисковый) бизнес, он предполагает, что |
||||
|
стратегия может привести к большой выгоде или не меньшим потерям. Таким образом, к |
||||
|
таким компаниям по-прежнему будут применяться поведенческие принципы надзора. |
||||
Источник: составлено автором.
Отдельно отметим, что Банк России не ослабил внимание и к банковскому
сектору. Начавшийся в середине 2013 года процесс оздоровления банковской
49
системы, продолжается. Слабые банки с низким качеством активов и недобросовестные игроки, в основном те, что занимались сомнительными операциями, продолжают уходить с рынка.
Проводимая Банком России политика коснулась как небольших банков, так и крупных, которые долгое время считались относительно надежными, банков с государственным участием и иностранным капиталом.
Отправной точкой нового этапа жизни банковского сектора РФ можно определить 30 сентября 2013 года, день который начался с отзыва лицензии у ОАО «АБ «ПУШКИНО» (рег. № 391) с 23,5 млрд. руб. средств физических лиц. Ранее банки определенные Банком России как социально значимые и системообразующие с рынка не выводились, фонд Агентства страхования вкладов (АСВ) составлял
238,7 млрд. руб., а выплаты вкладчикам по Банку превысили 20,2 млрд. руб. Окончательно убедиться в том, что идет «целенаправленная расчистка»
банковского рынка от сомнительных игроков, финансовый сектор ощутил в конце 2013 года - после отзыва лицензии сначала у «Мастер-Банк» (ОАО) (рег. № 2176)
(около 50 млрд. руб.), а потом в один день у АКБ «Инвестбанк» (ОАО) (рег. № 107) (около 40 млрд. руб.), ОАО «Смоленский Банк» (рег. № 2209) и АБ «БПФ» (ЗАО) (рег. № 1677) (около 15 млрд. руб., соответственно).
Итог за первые 3 квартала 2014 года - 43 страховых случая, с объемом страховой ответственности АСВ в размере 154,5 млрд. руб.
Всего с 30 сентября 2013 года по 30 сентября 2014 года лицензии были отозваны у 81 кредитной организации (у 74 - банков и 7 - небанковских кредитных организаций). В течение предыдущих 12 месяцев отзывов было в четыре раза меньше. Так, за сравниваемый период Банк России отозвал 21 лицензию (у 15 -
банков и 6 - небанковских кредитных организаций).
Обобщая вышеизложенное, можно считать, что создание мегарегулятора на базе Банка России в большей степени представляет позитивные преобразования на финансовом рынке и в конечном итоге позволит повысить эффективность регулирования и комплексного надзора за финансовыми институтами.
50