учебный год 2023 / ТГП Лазарев, Липень учебники
.pdfкратизма, гласности, законности, национального равноправия, централизма, научного подхода к управленческой деятельности, профессионализма в под боре кадров, сочетания единоначалия и коллегиальности в принятии реше ний, разделения властей. Рассмотрим содержание каждого принципа.
♦ Гуманизм. Данный принцип означает признание ценности человека как личности, утверждение приоритета его интересов в деятельности государст ва. В переводе с латыни homo - это человек, humanus - человеческий, чело вечный. Анализируя содержание принципа гуманизма, следует обратить внимание на два момента. Во-первых, именно интересы личности должны стоять на первом месте в деятельности государства, а не что-либо другое (например, построение коммунистического общества). И, во-вторых, должны быть учтены интересы каждого человека или, по крайней мере, большинства населения, а не одного человека или относительно немногочисленной соци альной группы.
Гуманизм предполагает прежде всего учет и уважение элементарных прав человека в деятельности государственных органов - права на жизнь, на личную неприкосновенность, на честь и достоинство, на собственность и др. Гуманное государство применяет насилие к человеку только в самых исклю чительных случаях, например, в случае противоправного поведения.
Государственность существует уже около пяти тысячелетий, в то время как принцип гуманизма начал последовательно проводиться в жизнь только после победы буржуазных революций. Сейчас это один из основных принци пов организации и деятельности государственного аппарата; он закреплен в конституциях многих современных государств. В статье 2 Конституции РФ сказано: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. При знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязан ность государства» (ч. 1 ст. 2 Конституции РБ: «Человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства»).
♦ Демократизм. В переводе с греческого «демократия» означает «наро довластие». Содержание принципа демократизма составляет признание наро да источником государственной власти, признание его права на участие в принятии политических решений, провозглашение широкого круга граждан ских прав и свобод.
Различают непосредственную и представительную демократию. Непо средственная демократия предполагает участие каждого в принятии поли тических решений. В конституциях большинства государств (см., в частно сти, ст. 31-33 Конституции РФ; ст. 35, 37, 38, 40 Конституции РБ) закрепле ны формы непосредственной демократии: голосование на выборах, на рефе
рендуме, участие в демонстрациях, собраниях, митингах, шествиях, пикети рованиях, право направлять личные или коллективные обращения в государ ственные органы (так называемое право петиций). Представительная демо кратия выражается в деятельности выборных представительных органов го сударства.
Принцип демократизма в общей форме закреплен в частях 1 и 2 статьи 3 Конституции РФ: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуще ствляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Часть 1 статьи 3 Конституции РБ гласит: «Единственным источником государственной власти и носителем суве ренитета в Республике Беларусь является народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией».
♦ Гласность. Необходима достаточная информированность общества о деятельности государственных органов, поскольку только на основе гласно сти возможно реальное народовластие. В содержание данного принципа вхо дит право каждого на получение информации, затрагивающей его права и за конные интересы, а в более широком плане - формирование общественного мнения о деятельности государственного аппарата.
Так, согласно части 4 статьи 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право сво бодно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государствен ную тайну, определяется федеральным законом». В статье 34 Конституции РБ записано: «Гражданам Республики Беларусь гарантируется право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации о деятельности государственных органов, общественных объединений, о поли тической, экономической, культурной и международной жизни, состоянии ок ружающей среды. Государственные органы, общественные объединения, долж ностные лица обязаны предоставить гражданину Республики Беларусь возмож ность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные ин тересы. Пользование информацией может бьггь ограничено законодательством в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав». Таким образом, речь не вдет об абсолютной гласности: она ограничивается в случае возможности нанесения ущерба сущест венным интересам государства или граждан.
Государственный аппарат в СССР долгое время функционировал в по лусекретных условиях. Служебные документы, различные статистические данные были практически недоступны для населения, к тому же многое из известной информации сознательно искажалось. В 90-х годах принцип глас ности начал в большей или меньшей степени получать реальное воплощение в деятельности органов государства, в частности, сокращены перечни сведе ний, относимых к государственной и служебной тайнам, во многих органах
образованы специальные структурные подразделения, отвечающие за связь со средствами массовой информации (пресс-центры, пресс-службы и т. п.).
♦ Законность. Вся деятельность государственных органов урегулирована нормами права, содержащимися в многочисленных и разнообразных норма тивных актах. Их строгая и неуклонная реализация и составляет содержание принципа законности. «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны со блюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ч. 2 ст. 15 Консти туции РФ). «Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодатель ства» (ч. 2 ст. 7 Конституции РБ).
Более подробно проблемы законности будут изложены в темах по тео рии права.
♦ Национальное равноправие. Доступ к замещению должностей в государ ственном аппарате должен быть предоставлен всем лицам вне зависимости от их национальной принадлежности. В тех или иных странах острота поста новки национального вопроса различна, в прямой зависимости от этого на ходится и актуальность данного принципа. Здесь в более широком плане речь может идти о равноправии вообще - не только о расовом или национальном, но и о равенстве прав на замещение должностей в государственном аппарате независимо от возраста, пола, религиозных верований и т. д. «Граждане Рос сийской Федерации имеют равный доступ к государственной службе» (ч. 4 ст. 32 Конституции РБ). В ст. 39 Конституции РБ говорится: «Граждане Рес публики Беларусь в соответствии со своими способностям, профессиональ ной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в госу дарственных органах».
♦Централизм. Государственный аппарат имеет иерархическую структуру
инижестоящие органы государства должны выполнять решения вышестоя
щих органов, регулярно отчитываться перед ними. Органы государства могут иметь или только подчинение по вертикали, или так называемое «двойное подчинение» - по вертикали и горизонтали. В последнем случае орган, на пример, отраслевого территориального управления подчиняется как выше стоящему территориальному или центральному органу отраслевого управле ния, так и вышестоящему территориальному органу.
♦ Научный подход к управленческой деятельности, профессионализм в подборе кадров. Управленческая деятельность - это деятельность достаточно сложная и специфическая, что обусловлено современным уровнем развития человеческого общества, многообразием и сложностью общественных отно шений. Практика показывает, что управление обществом наиболее качест венно, наиболее эффективно осуществляется специалистами. В нашей стране
настоящий принцип долгое время недооценивался. Для того, чтобы быть на значенным на любую должность в государственном аппарате, требовалось наличие прежде всего определенных морально-политических качеств (в большинстве случаев необходимо было состоять в рядах КПСС), и только потом уже - сугубо профессиональных.
♦ Сочетание единоначалия и коллегиальности. И единоначальный, и кол легиальный способы принятия управленческих решений имеют свои досто инства и свои недостатки. В первом случае решения принимаются быстро, оперативно, с наименьшими затратами, создаются предпосылки для эффек тивного осуществления управленческой деятельности. Однако принятие ре шений большинством голосов (а голосованию предшествует, как правило, обсуждение вопроса, выяснение различных точек зрения, уточнение спорных моментов, выработка коллективного мнения и т. п.) - позволяет находить бо лее взвешенные подходы к сложным проблемам. В то же время качественной работе коллегиальных органов государства часто препятствуют различные обстоятельства организационного характера: не всегда достаточная скорость работы и оперативность принятия решений; в некоторых случаях - отсутст вие четкой позиции, невозможность прийти к общему мнению, непоследова тельность в проведении определенной политики; дороговизна коллегиальных процедур. Поэтому именно сочетание в тех или иных пропорциях коллеги альности и единоначалия характерно для деятельности практически всех го сударственных органов, функционирующих преимущественно на основе единоначалия или коллегиальности.
♦ Разделение властей. Это фундаментальный принцип организации и дея тельности государственного аппарата в современных конституционных госу дарствах. Его теоретическое обоснование связано прежде всего с учеными Нового времени Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье (хотя сама идея имеет очень давнюю историю), а практическое осуществление - с периодом буржуазных революций.
Содержание теории разделения властей состоит в следующем. Вся полнота власти не может находиться в руках одного человека или одного ор гана. Если же такое происходит, неизбежны злоупотребления властью, нару шения прав человека и тому подобные негативные явления. Поэтому необхо димо разделение всей государственной власти на несколько составляющих (на несколько ветвей), ее распределение по различным органам с тем, чтобы ни один орган не обладал всей полнотой власти. В соответствии с классиче ским вариантом теории разделения властей выделяют три ветви власти.
1. Законодательная власть. Она необходима для издания законов, в которых содержатся нормы права, призванные регулировать наиболее важ ные общественные отношения. Вся деятельность иных государственных ор
ганов и правовое поведение граждан должны носить сугубо подзаконный ха рактер. Законодательная власть должна принадлежать коллегиальному вы борному (формируемому народом) органу. Собирательное название органа законодательной власти - парламент, а лиц, его составляющих - депутаты.
2. Исполнительная власть. Она предназначена для исполнения зако нов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подза конных нормативных актов. Собирательное название органов исполнитель ной власти - правительство, оно также в различных странах имеет разные названия (наиболее распространенные - совет министров или кабинет мини стров). Главой исполнительной власти может быть монарх, президент или глава правительства - премьер-министр, в зависимости от формы правления государства. С учетом этого же обстоятельства происходит и формирование органов исполнительной власти. Монарх получает свою должность по на следству; президент избирается непосредственно народом, или коллегией выборщиков (США), или парламентом, или иными органами; члены прави тельства назначаются монархом, президентом, или избираются парламен том. Существуют также государства, где в формировании правительства принимают участие и президент (монарх), и парламент.
Названия органов законодательной власти в различных государствах крайне разнообразны: Федеральное собрание в России, Парламент - Национальное со брание в Республике Беларусь; Парламент- в Англии, Италии, Канаде; Кон гресс в США; Федеральное собрание в Австрии; Палата депутатов в Греции, Люксембурге; Собрание республики в Португалии; Генеральные кортесы в Ис пании; Генеральные штаты в Нидерландах; Фолькетинг (Дания); Альтинг (Ис ландия); Стортинг (Норвегия); Эдускунт (Финляндия); Рикстаг (Швеция). Орга ны исполнительной власти именуются, как правило, советом или кабинетом ми нистров, или же просто правительством; в Финляндии, однако, правительство называется Государственным советом, а в Швейцарии - Федеральным советом.
3. Судебная власть. Она необходима для осуществления правосудия, для разрешения возникших в обществе споров, для наказания лиц, совер шающих противоправные поступки. Судебная власть принадлежит специаль но созданным для этого органам - судам. И она должна принадлежать только судам, должна осуществляться только судьями, должна быть независимой. В этом состоит гарантия против произвольных действий инстанции, которая назначает наиболее серьезные - уголовные - наказания, которая является ко нечной для рассмотрения всех споров. В качестве такой же гарантии высту пает осуществление судебной власти только в определенных процедурах, причем здесь их значение выше значения процедур в иных сферах правовой деятельности. Поэтому во многих государствах приняты гражданско-процес суальный, уголовно-процессуальный, иные процессуальные кодексы.
Говоря о характере взаимоотношений между этими тремя властями, можно обратить внимание на два основных момента:
1.Необходимо такое распределение полномочий, при котором создается механизм сдержек и противовесов для предотвращения злоупотреблений властью.
2.Необходимо и сотрудничество между властями в целях достижения максимальной эффективности в управлении обществом. Если же различные ветви власти будут лишь бороться друг с другом, только сдерживать друг друга, это самым негативным образом скажется на качестве деятельности го сударства, значительно ослабит его.
Эти два положения - суть теории разделения властей, но об этом не редко забывают, акцентируя внимание только на механизме сдержек и про тивовесов. Известен и является достаточно распространенным принципиаль но иной взгляд на рассматриваемую концепцию, в соответствии с которым разделение властей есть не что иное, как простое разделение труда. Об этом писали, в частности, классики марксизма-ленинизма, имея в виду безраздель ную принадлежность власти в капиталистических государствах буржуазии.
Среди современных авторов прежде всего о единстве государственной вла сти говорит Э.А. Поздняков: «Подобно тому как верховная власть едина и неде лима по своему принципу и не может быть сочетанием различных принципов, точно также она неразделима и в своих главных проявлениях. Проявление вер ховной государственной власти может быть троякое: 1) законодательное, 2) ис полнительное, 3) судебное. Эти проявления верховной власти выражают работу одной и той же, а не разных сил и принципов. Если представить себе государст во, в котором существуют три независимые власти, из которых одна создает за коны, но бессильна заставить суды и администрацию исполнять их; другая су дит как ей вздумается, но бессильна как в передаче своего опыта в законода тельство, так и в принуждении администрации привести в исполнение свои по становления и приговоры; третья же действует совершенно независимо от пер вых двух, - то мы получили бы полную картину сумасшедшего дома, которую, кстати, некоторые наши теоретики-правоведы хотели бы видеть в России. От сюда ясно, что законодательная, судебная и исполнительная власть имеют смысл только как проявления одной и той же силы, которая в законодательной сфере устанавливает некоторые общие нормы, а суд и администрация принима ют их к исполнению и применяют к частным случаям.» (Поздняков Э.А. Фило софия государства и права. М., 1995. С. 168-169).
Таким образом, с учетом поправок, внесенных в теорию разделения вла стей в XIX-XX веках, она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Кстати говоря, величайшую заслугу от- цов-основателей Конституции США часто видят в создании именно такого баланса; в горизонтальном и вертикальном распределении полномочий, не
допускающим, с одной стороны, узурпацию власти каким-либо органом, а с другой - ослабления единой власти государства в целом.
Упомянув о возможности разделения власти и по вертикали, нельзя не кос нуться существа данной проблемы. Обычно говорят лишь о необходимости раз деления верховной государственной власти на различные составляющие, т. е. о горизонтальном распределении полномочий в пределах одного, высшего уров ня. Однако существует важнейшая проблема, в рамках теории разделения вла стей исследованная, к сожалению, недостаточно: вертикальное распределение полномочий между высшими и местными органами государства, между высши ми органами федерации и высшими органами субъекта федерации. Возможно, изучение данного вопроса позволит углубить понимание теории разделения вла стей в целом.
Существуют и иные модификации теории разделения властей.
Иногда выделяются только две власти: законодательная и исполнитель ная, без характеристики судебной власти в качестве самостоятельной. Такую точку зрения аргументируют следующим: суды действуют также на основе законов, принимаемых законодательной властью, поэтому судебные органы - это тоже органы исполнительной власти. Говорить о самостоятельной судеб ной власти нет оснований.
Наиболее распространенные современные варианты - добавление к ука занным трем властям четвертой власти (а иногда и пятой, шестой властей). Так, в конституциях различных государств можно встретить упоминание о контрольной, или о контрольно-надзорной власти, или же о соответствую щих органах, не входящих в структуру органов законодательной, исполни тельной или судебной власти. В старой редакции Конституции РБ 1994 года в разделе VI «Государственный контроль и надзор» речь шла о Конституцион ном Суде, Прокуратуре и Контрольной палате Республики Беларусь. В соот ветствии с новой редакцией Конституции РБ Прокуратура и Комитет госу дарственного контроля Республики Беларусь также не являются составной частью ни одной из классических ветвей власти.
Там, где существует должность президента, наделенного значительными полномочиями и именуемого главой государства (но не главой исполнитель ной власти), таким образом не входящего в структуру ни одной из властей, есть определенные основания говорить об особой президентской масти. Подобные суждения уже высказываются в литературе (см., например: Кон ституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 395). В связи с этим можно предположить возможность уточнения классического варианта теории разделения властей.
В федеративных государствах иногда дополнительно различают власть федерации, представленную всеми ее органами (здесь прежде всего имеются в виду особые полномочия федеральных органов в целом в отношении орга
нов субъектов федерации как самостоятельных государств), и власть каждого из субъектов федерации. В свое время еще Дж. Локк выделял законодатель ную, исполнительную и федеративную власть, однако последняя в его трак товке выглядела иначе: «...сюда относится право войны и мира, право участ вовать в коалициях и союзах, равно как и право вести все дела со всеми ли цами и сообществами вне данного государства», федеративная власть «вклю чает в себя руководство внешними безопасностью и интересами общества в
отношениях со всеми теми, от кого оно может получить выгоду или потер петь ущерб.» (Локк Дж. Два трактата о правлении // Сочинения: В 3 т. Т. 3. М., 1988. С. 348).
Иногда говорят о материальной власти, воплощенной в так называе мых «материальных придатках» государства, в «силовых» государственных органах.
Избирательная власть. Она принадлежит народу, а точнее - гражданам, обладающим избирательным правом, так называемому избирательному кор пусу. Эта власть проявляется на выборах представительных органов государ ства. Разновидность избирательной власти - учредительная власть. Это та же избирательная власть, но только не в стабильный период развития общества, а в «переломное», «переходное» время, когда ликвидирован старый государ ственный строй, и необходимо определить основные принципиальные черты нового, учредить его (например, принять новую конституцию в послерево люционное время).
Политическая власть. Эта власть принадлежит организациям, специ ально созданным для того, чтобы бороться за обладание властью государст венной - политическим партиям.
Четвертой властью нередко называют власть средств массовой инфор мации, поскольку они оказывают огромное влияние на принятие политиче ских решений народом, с ними вынуждены считаться и властные структуры государства, и политические партии. Поэтому ведется борьба и за обладание этой властью. Впрочем, выделение средств массовой информации в качестве самостоятельной власти носит метафорический, ненаучный характер, так как в теории разделения властей речь идет только о государственном аппарате. Научная теория разделения властей имеет смысл только применительно к го сударственному аппарату, и прежде всего - к его высшим органам.
«Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законо дательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10 Консти туции РФ). Более совершенной представляется формулировка принципа разде ления властей в Конституции Республики Беларусь: «Государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодатель ную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих
полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга» (ст. 6 Конституции РБ).
§ 3. Понятие и виды органов государства
Орган государства - это самостоятельное подразделение государст венного аппарата, создаваемое в установленном законом порядке, обла дающее установленной законом структурой и наделенное определенной компетенцией.
Поясним данное определение, указав на характерные признаки органа государства. Орган государства - это звено, составная часть разветвленной системы органов. Каждый элемент этой системы выполняет свои задачи, а все вместе они образуют государственный аппарат. Орган государства созда ется на основе нормативно-правовых актов, в которых четко определены назначение, порядок формирования, иные вопросы, связанные с организаци ей и деятельностью того или иного подразделения государственного аппара та. Орган государства может иметь сложную структуру: управления, отделы, отделения, комиссии, подкомиссии и т. д. Они являются не самостоятельны ми государственными органами, а только структурными их подразделениями. Для руководства соответствующей областью общественной жизни орган го сударства наделяется компетенцией, т. е. определенными правами и обя занностями. В соответствии со своей компетенцией орган издает обязатель ные к исполнению правовые акты, поскольку в рамках предоставленных ему полномочий каждый государственный орган является официальным предста вителем государства. Органы государства можно классифицировать по раз личным основаниям.
Уже было сказано выше о видах органов государства в соответствии с теорией разделения властей - законодательных, исполнительных, судеб ных, (контрольно-надзорных) - в зависимости от модификации теории разде ления властей.
В Российской Федерации органом законодательной власти является Фе деральное Собрание, исполнительной - Правительство РФ; высшие судебные инстанции - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбит ражный Суд РФ. В главу 7 Конституции РФ «Судебная власть» оказалась включенной и статья 129, определяющая конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ. Однако, как отмечается в литературе по конституционному праву, прокуратура находится вне системы судебной власти, ее нельзя сме шивать и тем более отождествлять с названной властью, рассматривать в ка честве одного из институтов судебной власти (см., например: Баглай М.В.,
Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1996. С. 425; Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А.Е. Козлов. М., 1996. С. 358-359).
Всоответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными норматив ными актами органом законодательной власти является Парламент - Нацио нальное собрание РБ; органами исполнительной властиПравительствоСовет Министров РБ, подчиненные ему органы государственного управле ния, другие органы исполнительной власти; органами судебной властиВерховный Суд РБ, Высший Хозяйственный Суд РБ, Конституционный Суд РБ; контрольно-надзорными органами - Прокуратура РБ, Комитет государ ственного контроля.
Кроме того, представляется возможным говорить о самостоятельном значении Президента Российской Федерации, Президента Республики Бела русь и, соответственно, о самостоятельном значении президентской власти.
По порядку образования различают органы, избираемые непосредст венно народом (это, к примеру, Президент РФ (РБ)); а также органы, форми руемые другими государственными органами (Конституционный Суд РФ (РБ)).
По способу принятия решений выделяют коллегиальные органы. Они принимают решения большинством голосов, простым или квалифицирован ным (Федеральное собрание (Парламент РБ), Конституционный Суд РФ (РБ)). Второй вид органов в этой классификации - единоначальные органы, где решения принимаются единолично руководителем (Президент РФ (РБ), Прокуратура РФ (РБ)).
Взависимости от характера компетенции государственных органов существуют органы общей и специальной компетенции. Органы общей ком петенции в пределах своих полномочий принимают решения по любым во просам (Федеральное собрание (Парламент РБ), Правительство РФ (РБ)). Ор ганы специальной компетенции осуществляют деятельность в какой-либо од ной сфере общественной жизни (например, различные министерства и ве домства).
По положению в иерархической структуре государственного аппа рата различают высшие и местные органы государства. Полномочия высших органов распространяются на всю территорию данного государства. Следует иметь в виду, что в унитарных государствах есть один уровень высших орга нов, а в федеративных - два: федеральные высшие органы и высшие органы субъектов федерации. Местные органы осуществляют свою деятельность в пределах территории какой-либо административно-территориальной едини