10042

Глава 1. Постановка задачи

оборот, без точного представления о реальных факторах государственная политика не гарантирует своей результативности.

Итак, определение факторов выступает обязательным звеном в механизме связи цели (ценности) политики с набором действий по ее достижению.

Использование указанных принципов государственного проектирования позволило создать системно построенное проблемное поле и поле конкретных мер, решений и действий государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.

1.3.Оценка действующей версии официальной доктрины

ипрактик противодействия коррупции и теневой экономике в России

До настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых в последние годы различных нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия8. Официальные политические доктрины противодействия теневой экономике и коррупции (как на законодательном, так и на политико-декларативном уровне) не приняты.

Существующая модель противодействия коррупции и теневой экономике отвечает признакам элементарной, относительно упорядоченной системы, в которой доминирующее положение занимают меры юридической ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовной) и механизмы ее реализации — с одной стороны, и общие меры обеспечения экономического развития в целом — с другой. Целенаправленное противодействие коррупции и теневой экономике осуществляется преимущественно уголовноправовыми и административно-правовыми средствами (наиболее развитые элементы).

8 См., например: Постановление Съезда народных депутатов РФ «О состоянии законности, борьбы с преступностью и коррупцией» от 14 декабря 1992 г. № 4081–1; Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. № 361; Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской Федерации 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана от имени Российской Федерации 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ); Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ; Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ).

21

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Вместе с тем, понятийный аппарат, цели, задачи, субъектный состав, большинство средств, критерии эффективности и ожидаемые результаты противодействия коррупции и теневой экономике в России до настоящего времени не определены ни на нормативно-политическом, ни на декларатив- но-политическом уровнях.

Практика государственного противодействия коррупции в России в настоящее время сводится к следующему:

•совершенствованию законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения;

•применению в весьма ограниченных масштабах такого законодательства к должностным лицам и лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как правило, за малозначительные правонарушения);

•созданию структур по противодействию коррупции (Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции9, Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции, службы собственной безопасности органов государственной власти и др.);

•проведению выборочного анализа действующего и проектируемого законодательства на предмет коррупционности, не имеющего, к сожалению, функционального влияния на отмену или принятие соответствующих нормативных правовых актов (например, заключения Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по противодействию коррупции);

•периодическому декларированию в официальных выступлениях высших должностных лиц государства необходимости усиливать борьбу с коррупцией (в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ);

•некоординируемому изменению законодательства, одной из попутных задач которого инициаторы изменений называют противодействие коррупции (законодательство о государственной службе, о защите конкуренции, о конкурсах и др.).

Смомента распада СССР в России не была разработана и релизована ни одна федеральная целевая программа по противодействию коррупции и теневой экономике10. Аналогичным образом может быть охарактеризована

9 Указ Президента РФ «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» от 3 февраля 2007 г. № 129. (Ныне упразднен. Данный Указ Президента РФ не был опубликован. — Прим. авт.).

10 Определенное исключение составляет региональный уровень. Например, Программа по усилению борьбы с коррупцией в Москве.

22

Глава 1. Постановка задачи

ипрактика противодействия теневой экономики с теми лишь отличиями, что специализированные государственные структуры по противодействию теневой экономике не создаются (если не считать Федеральной службы по финансовому мониторингу), а само противодействие теневой экономике в основе своей подменяется борьбой с легализацией преступных доходов

иуклонением от уплаты налогов и иных сборов (что далеко не одно и то же). Несмотря на то, что, по состоянию на 1 января 2007 г., само понятие «теневая экономика» упоминалось в 191 нормативном акте (включая государственные образовательные стандарты), до настоящего времени в России не принят ни один нормативный правовой акт, основной задачей которого является обеспечение противодействия теневой экономике.

Существуют достаточно веские основания полагать, что сложившиеся практики противодействия коррупции и теневой экономике сами репродуцируют значительную часть коррупции и теневой экономики.

23

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

2.1.Теоретическое и управленческое измерение понятий коррупции

итеневой экономики

2.1.1. Правовое измерение понятий коррупции и теневой экономики

Коррупция

Несмотря на то, что, по состоянию на 1 января 2007 г., понятие коррупции и производные от него упоминались в 347 нормативных правовых актах федерального уровня (включая ратифицированные международные договоры), утверждать, что российское законодательство содержит единое и обязательное для всех правоприменителей определение понятия «коррупция» нельзя.

Содержащиеся в упомянутых антикоррупционных конвенциях ООН и Совета Европы определения понятия «коррупция» (включая собирательное понятие, выводимое из систематического анализа текста Конвенции ООН против коррупции) носят противоречивый характер и, к сожалению, не могут использоваться в правоприменительной практике до момента приведения в соответствие с ними Уголовного кодекса РФ. В силу п. 6 Постановления № 5 Пленума Верховного Суда РФ «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» от 10 октября 2003 г. «Международные договоры, нормы которых предусматривают признаки составов уголовно наказуемых деяний, не могут применяться судами непосредственно (выделено нами — авт.), поскольку такими договорами прямо устанавливается обязанность государств обеспечить выполнение предусмотренных договором обязательств путем установления наказуемости определенных преступлений внутренним (национальным) законом».

Понятие «коррупция» также прямо не упоминается ни в одном из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных правонарушений. Однако именно перечень коррупционных правонарушений, выводимый из анализа действующего законодательства о различных видах юридической ответственности, является правовым мерилом коррупции в любой стране.

К числу коррупционных правонарушений относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинар-

24

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

ные проступки, административные правонарушения, а также преступления1.

Кгражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32 Гражданского кодекса РФ2, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 того же Кодекса.

Кдисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность.

Перечни дисциплинарных коррупционных проступков сегодня устанавливаются федеральными законами и нормативными правовыми актами федеральных органов законодательной, исполнительной, контрольной и судебной власти.

Кчислу административных коррупционных правонарушений относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях3: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими административную ответственность за коррупционные правонарушения.

Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два вида коррупционных преступлений: коррупционные преступления в форме подкупа и иные коррупционные преступления.

Ккоррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ4: ст. 141, п. «а» и «б»

ч.2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 142,

ч.2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 184; 204; 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); ст. 290; 291; 304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).

1 Основы антикоррупционной политики. Проект Федерального закона (авт. Карапетян С.А., Лазарев В.В., Максимов С.В.) // Актуальные проблемы антикоррупционной политики в Рос-

сийской Федерации. М.: Центр ЮрИнфоР, 2001. С. 23–24. 2 СЗ РФ от 29 января 1996 г. № 5. Ст. 410.

3 СЗ РФ от 7 января 2002 г. № 1 (ч. I). Ст. 1.

4 CЗ РФ от 17 июня 1996 г. № 25. Ст. 2954.

25

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: ст. 1411; 1451; 159, п. «в» ч. 2; 160, п. «в» ч. 2; ст. 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения); ст. 170; 174, п. «б» ч. 3; ст. 1741, п. «б» ч. 3; ст. 175, ч. 3 (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положения); ст. 188, п. «б» ч. 3; ст. 201; 202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц); ст. 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений); ст. 221, п. «в» ч. 2; ст. 226, п. «в» ч. 2; ст. 229, п. «в» ч. 2; ст. 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); ст. 288 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); ст. 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).

Теневая экономика

В основу правового измерения понятия «теневая экономика» может быть положена разработанная в 1993 г. Статистическим комитетом ООН Система национальных счетов, в которой выделяются три сектора теневой экономики: первый сектор — скрытая деятельность; второй сектор — неофициальная деятельность; третий сектор — нелегальная деятельность5. Все сектора теневой экономики (включая нелегальный) предложено учитывать при оценке состояния национальной экономики6.

Под скрытой деятельностью при этом понимается незарегистрированная или нелицензированная (либо нарушающая условия лицензирования) с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий деятельность.

К неофициальной (или неформальной) деятельности относится индивидуальное предпринимательство для обслуживания бытовых хозяйственных нужд.

Нелегальная деятельность включает как псевдоэкономическую деятельность (с целью получения наживы, не обладающую фактическими призна-

5 Корягина Т.И. Количественные оценки объемов теневой экономики и роль организованной преступности в разрастании ее масштабов // Теневая экономика и организованная преступность. Материалы научно-практической конференции. М., 1998. С. 132.

6 Исправников В.О. Теневая экономика: личность, предпринимательство, криминал, государство // Теневая экономика и организованная преступность. Материалы научно-практи- ческой конференции. М., 1998. С. 64–65.

26

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

ками экономической деятельности — кражи, грабежи, мошенничества), так и собственно нелицензированную деятельность (как предпринимательскую, так и непредпринимательскую).

Таким образом, к теневой экономике следует относить:

•любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий;

•административные правонарушения, связанные с нарушением лицензионных требований и условий (гл. 14 КоАП РФ), правил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных сборов (гл. 25 КоАП РФ), мелким хищением имущества (ст. 7.27 КоАП РФ);

•преступления: cт. 171 «Незаконное предпринимательство», ст. 1711 «Производство, приобретение, хранение, перевозка или сбыт немаркированных товаров и продукции», ст. 172 «Незаконная банковская деятельность», ст. 173 «Лжепредпринимательство», ст. 174 «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем», ст. 1741 «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления», ст. 175 «Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем», ст. 176 «Незаконное получение кредита», ст. 179 «Принуждение к совершению сделки или к отказу от ее совершения», ст. 180 «Незаконное использование товарного знака», ст. 181 «Нарушение правил изготовления и использования государственных пробирных клейм», ст. 184 «Подкуп участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований

изрелищных коммерческих конкурсов», ст. 185 «Злоупотребления при эмиссииценныхбумаг»,ст.1851 «Злостноеуклонениеотпредоставления инвестору или контролирующему органу информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах», ст. 186 «Изготовление или сбыт поддельных денег или ценных бумаг», ст. 187 «Изготовление или сбыт поддельных кредитных либо расчетных карт

ииных платежных документов», ст. 188 «Контрабанда», ст. 189 «Незаконные экспорт или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники», ст. 191 «Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драгоценных камней или жемчуга», ст. 192 «Нарушение правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней», ст. 193 «Невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте», ст. 194 «Уклонение

27

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица», ст. 197 «Фиктивное банкротство», ст. 198 «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица», ст. 199 «Уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации», ст. 1992 «Сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и (или) сборов» и некоторые др.

2.1.2.Экспертное измерение понятий коррупции

итеневой экономики

Коррупция

Изучение этимологии понятия «коррупция» по праву считается ключевым для решения всего комплекса проблем борьбы с этим явлением, прежде всего, экономических, статистических и организационных. Исследование этого понятия служит также лучшему пониманию детерминации коррупции, позволяет «увидеть» новые тенденции в изменении социальной оценки этого явления. Последнее обстоятельство обычно (за редким исключением7) недооценивается в современных исследованиях проблем борьбы с коррупцией. На наш взгляд, сегодня уже нельзя не замечать, что человечество достигло некоей критической точки в выборе наиболее эффективной модели борьбы с коррупцией. В конечном счете, как показывает проведенный нами анализ, — это выбор между борьбой с коррупцией в ее предельно широком и предельно узком пониманиях. «Золотая середина» в этом поиске определится, по-видимому, еще не скоро.

Предыстория современной доктрины

Изучение доступных нам источников показывает, что процесс формирования законодательного определения понятия коррупции охватывает несколько тысячелетий в истории цивилизации.

Одно из первых упоминаний о коррупции среди чиновников, как указывают отдельные исследователи, можно встретить в архивах Древнего Вавилона (вторая половина XXIV в. до н. э.)8, а позднее (XIX в. до н. э.) и в знаменитых Законах вавилонского царя Хаммурапи:

«§ 5. Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме

7 The organization of the fight against corruption in the Member States and candidate countries of the EU. Antwerpen-Apeldoorn: Malku, 2000.

8 Основы противодействия коррупции. М.: Спарк, 2000.С. 19–20.

28

Глава 2. Понятие и современная типология коррупции и теневой экономики в России

того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде.

§ 6. Если человек украл имущество бога или дворца, то этот человек должен быть убит; а также тот, который принял из его рук краденое, должен быть убит»9.

Если в первом случае (§ 5) при толковании могут возникать сомнения в возможности отнесения описанной формы судейского произвола (отступление от правила неизменяемости судебного решения после вступления его в силу решения суда) к коррупции, то во втором (§ 6) — речь, безусловно, идет о коррупционных преступлениях — должностном хищении (в интерпретации современного уголовного законодательства) и «отмывании» имущества, приобретенного в результате коррупционного преступления. Одинаковая оценка степени общественной опасности названных коррупционных преступлений представляется нам совершенно обоснованной. Кроме того, совместное размещение в тексте закона соответствующих норм указывает на тождественную природу названных преступлений (во всяком случае, в восприятии древнего законодателя). Современный законодатель последнему обстоятельству обычно не уделяет должного внимания. В частности, легализация (отмывание) денег, полученных в результате совершения коррупционного преступления, не была включена в перечень коррупционных преступлений, приведенный в последнем проекте Федерального закона «О борьбе с коррупцией»10.

Вместе с тем, нельзя не обратить внимания на то, что современные исследователи не располагают доказательствами существования в период ранней государственности не только собственно термина «коррупция» (что вполне понятно с лингвистической точки зрения), но и какого-либо эквивалента этому термину. Общее понятие коррупции еще только «вызревало» в этот период, отражаясь в общественном сознании и официальных документах — преимущественно в виде неких частных понятий.

Качественный скачок произошел, по-видимому, значительно позже.

В Древней Греции уже использовался терминологический эквивалент коррупции, хотя и весьма «размытый». Коррумпировать — это, прежде всего, повреждать желудок плохой пищей, портить воду, жечь имущество, расточать состояние, и уже затем — приводить в упадок нравы, губить свободу, развращать молодежь, подкупать отдельного человека или народ в целом11.

9 Хрестоматия по истории Древнего Востока. T. 1. Перевод В.А. Якобсона в частичной обработке А.А. Немировского. М., 1980. С. 152–177.

10Отклонен Государственной Думой Федерального Собрания РФ 13 июня 2001 г.

11В современном русском языке коррупция обычно трактуется как подкупаемость и продажность чиновников, общественных и политических деятелей. См.: Словарь иностранных слов. М., 1976. С. 316.

29

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

В величайшем памятнике Древнего Рима термин «corrumpere» уже привычно используется в значениях «менять за деньги показания в суде» и «подкупать судью»:

«Таблица IX. 3. Авл. Геллий, Аттические ночи, XX. 17: Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?»12.

Мы полагаем, есть все основания разделить мнение Никколо Макиавелли о том, что именно в римском праве термин «коррупция» приобрел собственно юридическую форму13. Таким образом, можно с некоторой степенью уверенности говорить о том, что третий этап в формировании современного понятия коррупции совпадает с периодом возникновения и развития римского права. Вместе с тем, не следует, на наш взгляд, абсолютизировать значение этого этапа и искать в нормативно-правовом наследии Древнего Рима решения современных проблем практики борьбы с коррупцией. Древнеримский законодатель и не пытался (насколько нам это известно) сконструировать универсальный состав коррупционного правонарушения или составить исчерпывающий перечень коррупционных правонарушений, а, уж тем более, давать нормативное определение понятию «коррупция». Сами по себе эти конструкции оказались бы бессмысленными, поскольку были бы малополезны правоприменителю. В оценке же масштабов явления коррупции власть и общество не нуждались, поскольку коррупция была редким явлением (за исключением последнего этапа римской истории), если основываться на дошедших до нас летописных источниках и комментариях римских юристов, приобретших силу закона14.

Распространение явления коррупции (во всяком случае в пределах Европы), приобретение им относительно массового характера начинается в период раннего Средневековья. По-видимому, главными формальными причинами этого стали быстрое развитие денежных отношений, рост численности государственного аппарата, сращивание ветвей государственной власти вопреки принципам римского права. В этой связи нет ничего удивительного в том, что понятие «коррупция» в большей, чем прежде, степени приобретает теологическое значение греха или дьявольского обольщения. Коррупция в этот период уже привычно рассматривается как проявление коррумпированной сущности общества (Фома Аквинский). Таким образом, в Средние века вызревает принципиально новое понимание коррупции как антисоциального явления не только как «ровесника человечества», но и

12Памятники римского права. М.: Зерцало, 1997. С. 13.

13Бартошек М. Римское право. Понятие, термины, определения. М., 1989. С. 93.

14Дигесты Юстиниана / Перевод И.С. Перетерского. М.: Наука, 1984.

30