10017

ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Н.Ю. Хаманева

Труды № 1/2009

Москва, 2009 г.

1

РЕДАКЦИОННАЯ КОЛЛЕГИЯ:

Член-корреспондентРАНА.Г. Лисицын-Светланов(председатель); Академик РАН В.В. Лаптев; Заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор В.Е. Чиркин;

Заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор Ю.Л. Шульженко; Доктор юридических наук, профессор С.В. Максимов;

Доктор юридических наук, профессор Н.И. Михайлов; Заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, доцент М.М. Славин.

Главный редактор Член-корреспондентРАН А.Г. Лисицын-Светланов

Настоящий выпуск Трудов подготовлен по результатам Круглого стола «Лазаревские чтения», ежегодно проходящего в Институте государства и права РАН. В него вошли статьи, посвященные теоретическим и практическим проблемам административных правоотношений на современном этапе развития России.

Книга рассчитана на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, а также практических работников органов государственной власти и управления.

Составитель – старший научный сотрудник сектора административного права, кандидат юридических наук, доцент В.Ф. Ломакина. Научновспомогательная работа выполнена младшим научным сотрудником сектора административного права А.А. Выручаевым.

ISBN 5–8339–0101– 4

© Институт государства и права РАН, 2009 г.

2

Л.А. Мицкевич *

КЛАССИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: СОВРЕМЕННОЕ НАПОЛНЕНИЕ

Значение теории административных правоотношений обусловлено, в первую очередь, той ролью, которую она играет в целом в правовой науке. Однако долгие годы административные правоотношения не были предметом специальных исследований, в современной научной юридической литературе также мало внимания уделяется этой теме.

Отчасти это объясняется разработанностью концепции административных правоотношений в результате весьма плодотворных дискуссий, прошедших в отечественной науке в 50–70-х гг. прошлого века1. Но с тех пор в стране произошли кардинальные со- циально-экономические и политические изменения, требующие вновь обратить внимание на теорию административных правоотношений.

Кроме того, причина может быть также в ориентирах, заданных зарубежной наукой. Еще в середине XX в. советские ученые отмечали, что за рубежом теорию правоотношений не относят к фундаментальным понятиям правовой науки, поскольку право рассматривается как чистое долженствование вне связи с его реализацией2. Такой формально-догматический подход характерен и для современной зарубежной правовой науки. Например, в немецком административном праве отмечается, что наиболее важное практическое значение теория правоотношений имеет с точки зрения процессуального, а не материального права (для обоснования возможности иска). Вместе с тем в литературе последнего времени поднимается вопрос о необходимости пересмотреть теорию правоотношений, ее место и роль в науке административного права, и предлагается поместить категорию

* Доцент Сибирского федерального университета, кандидат юридических наук.

1См.: Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976; Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л., 1972.

2См. об этом: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 33–35.

3

правоотношений в центр науки вместе или даже вместо такой фундаментальной категории, как административный акт3. Уделяется внимание и содержательной стороне управленческих отношений. Классическая теория административных правоотношений до недавнего времени была ориентирована преимущественно на двусторонние отношения, которые по направленности интересов можно назвать «биполярными». От них предлагается отличать так называемые многополярные административные правоотношения4. Биполярные правоотношения означают противоположность интересов двух сторон – государства и гражданина, многополярные отношения характеризуются тем, что как на стороне государственно-властного субъекта, так и на стороне гражданина могут присутствовать различные, точнее, разнонаправленные интересы. Главное, что все эти интересы должны быть согласованы оптимальным образом.

Отличительной особенностью отечественной науки административного права является сочетание функционального (содержательного) и формально-догматического подходов к исследованию административных правоотношений. Данные отношения описываются как облеченные в правовую форму государст- венно-управленческие отношения, при этом характеристика дается и управленческому содержанию, и правовой форме отно-

шений. Административно-правовые отношения определяют как урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие в сфере осуществления власт- но-публичной деятельности органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительной деятельности других государственных органов и органов местного самоуправления5.

Таким образом, можно выделить два основных фактора, которые превращают управленческие отношения в административные: это принадлежность их к государственному управлению и органическая связь с нормами административного права.

3 См.: Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. 16. Aufl. Muenchen, 2006. S. 178; Peine F.- J. Allgemeines Verwaltungsrecht. 8. Aufl. Heidelberg, C.F. Müller Verlag, 2006. S. 65–66.

4См.: там же.

5См.: Административное право России: Курс лекций / Под ред.

Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 108.

4

полномочиями (орган исполнительной власти, местного самоуправления, служащий и т.п.). Однако в современных условиях это могут быть и другие субъекты публичного или частного права, которым переданы государственные функции или полномочия. На-

пример, в ходе административной реформы функции органов исполнительной власти переданы государственным учреждениям. Возможна передача таких функций на аутсорсинг юридическим лицам и предпринимателям, самоуправляемым организациям и иным общественным объединениям. Вопрос о том, возникают ли в таком случае публично-правовые отношения, имеет практическое значение, поскольку от него зависит способ защиты права и разрешения споров. Следует признать правоотношения административными, если эти субъекты действуют в публичном интересе и осуществляют государственные функции.

Третий признак административных правоотношений непосредственно связан с предыдущим. Этот обязательный субъект действует юридически-властно, т.е. имеется в виду его властное, доминирующее положение относительно другой стороны правоотношения. Однако, как уже было отмечено, в современных условиях для осуществления государственного управления не всегда обязательно наличие государственно-властных полномочий, следовательно, не всегда обязательный субъект властен относительно другого. Так, является бесспорным, что для осуществления вмешивающегося в различные сферы жизни граждан государственного управления, например по охране правопорядка, необходимы госу- дарственно-властные полномочия. В то время как при осуществлении позитивного государственного управления, например при предоставлении публичных услуг, орган исполнительной власти, а тем более иные субъекты, осуществляющие эти функции от их имени и по их поручению, не воздействуют властно на другого участника отношений. Орган, осуществляющий функции государственного управления, может нести юридическую обязанность действовать тем или иным образом, если субъективное публичное право имеется у другого участника правоотношения (у гражданина или организации).

Следующий признак, характеризующий принадлежность инициативы возникновения правоотношения любой из сторон при необязательности согласия другой стороны, не требует особых комментариев. Стороной отношения, заинтересованной в его возник-

7

новении, может быть и гражданин, которому принадлежит субъективное публичное право, а субъект государственного управления, соответственно, несет обязанность по осуществлению действий для реализации функции государственного управления.

Две последние характерные черты административных правоотношений (ответственность перед государством, а не перед другим участником, судебный и внесудебный порядок рассмотрения споров) также подлежат прочтению в контексте новых реалий государственного управления. Ответственность участников за невыполнение их обязанностей в данном правоотношении наступает не друг перед другом, а перед государством в лице его органов, поскольку содержанием административных правоотношений являются публично-правовые обязанности и субъективные публичные права. Принципиальных возражений не вызывают ни судебный порядок, ни внесудебный порядок разрешения споров. Главное, чтобы процедура рассмотрения споров учитывала публичный характер прав и обязанностей сторон и разницу в «весовых категориях» участников спора, компенсируя, в случае необходимости, недостаточные возможности невластной стороны для сбора доказательств и аргументации своейпозиции.

М.А. Лапина*

К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ И СТРУКТУРЕ (СОСТАВЕ) АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Сущность административных правоотношений и характеристика составляющих их элементов являются основополагающими вопросами как в изучении механизма административноправового регулирования в научном плане, так и в применении полученных знаний на практике.

В юридической литературе нет единого мнения относительно состава и структуры правоотношений. Одни авторы в состав правоотношений включают субъекты, их права и обязанности

* Профессор кафедры публичного права Российского государственного гуманитарного университета, доктор юридических наук.

8

(или содержание) и иногда их объект. Другие рассматривают структуру правоотношений как единство модели и отношения. В частности, такая конструкция предложена P.O. Халфиной1.

Анализу административно-правового отношения в юридической литературе, на наш взгляд, уделено недостаточно внимания. Точки зрения по поводу понятия административноправового отношения практически совпадают и трактуются, к примеру, следующим образом: «Административно-правовые отношения – это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления, стороны которых выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой»2.

Под составом (структурой) правоотношения, как пра-

вило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам теоретики права относят: субъектов, содержание правоотношений и их объект. В науке административного права, как, впрочем, и в других отраслевых науках, высказаны и иные точки зрения. Практически нельзя назвать какой-либо элемент в составе административноправового отношения, целесообразность выделения которого не подвергалась бы критике со стороны исследователей.

Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что к элементам состава (структуры) административно-правовых отношений относятся субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. Примечательно, что он учитывает наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, продукты духовного творчества. В содержании разли-

1При этом выделяют: 1) модель поведения, выраженную в правах и обязанностях; 2) реальную связь участников правоотношений; 3) осуществление прав и выполнение обязанностей. См.: Халфина Р.О. / Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 211.

2Административное право России: Курс лекций. / Под ред. И.Ш. Ки-

лясханова. М., 2003. С. 52.

9

чаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)3.

В результате такой трактовки элементов структуры волевое поведения субъекта административно-правового отношения одновременно выступает как в качестве так называемого непосредственного объекта, так и в качестве материальной стороны его содержания.

На самом деле большинство ученых под объектом правоотношений понимает то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение участников правоотношений по осуществлению их прав и обязанностей. Некоторые исследователи считают, что объект вообще не является элементом правового отношения4. В современной теории права описаны две концепции. Первая – «монистическая» – провозглашает, что объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно поступки людей подвергаются правовому регулированию. Вторая, которая называется «плюралистической», считает, что объекты правоотношений столь разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом отношения5. Иными словами, это либо блага, ценности, вещи, т.е. объекты имущественных отношений; либо те самые действия, поведение людей, т.е. объекты неимущественных отношений, ради которых субъекты вступают в правоотношения.

Здесь, пожалуй, следует согласиться с точкой зрения, высказанной группой ученых (Ю.А. Дмитриевым, А.А. Евтеевой и С.М. Петровым), о разумности разделения понятий «объект правоотношения» и «предмет правоотношения», как это делается в уголовном праве6. Думается, что такой подход будет способствовать развитию теории административно-правовых отношений.

3См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для ву-

зов. М., 2002. С. 47.

4См., например: Халфина Р.О. Указ. соч. С. 212.

5См., например: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 530–531.

6См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 213.

10

Другой известный административист Ю.Н. Старилов также выделяет три элемента административного правоотношения: «Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание»7. По его мнению, субъекты – участники административного правоотношения, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению или те, которые имеют иной административноправовой статус. Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. При этом автор подчеркивает, что существуют различные мнения по поводу объектов правоотношения. Им раскрывается понятие юридического факта, выступающего условием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений8.

Небезынтересно, что материальную составляющую – реальные действия, поведение участников правоотношения Ю.Н. Старилов в отличие от Д.Н. Бахраха относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую – к содержанию.

А.П. Кореневым было высказано мнение, что «элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты». При этом в отношении объекта правоотношения его позиция созвучна позиции Д.Н. Бахраха: общий объект регулирования администра- тивно-правовых норм – это общественные отношения, а непосредственный объект – поведение субъектов. «Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением и действиями (правомерными или неправомерными), ибо такие отношения могут устанавливаться и по поводу вещей или продуктов творче-

7Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 407. См.

также: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административ-

ное право: Учебник для вузов. М., 2007. С. 107.

8См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч.

11

ской деятельности (например, при передаче их от одного органа управления в распоряжение другому органу, при изъятии и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при охране чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного образования и т.д.). Однако и в подобных случаях объектом ад- министративно-правовых отношений являются действия сторон, а вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага – предметом правоотношений»9.

Согласно этой позиции из структуры административного правоотношения вообще исключили такой элемент, как содержание и, по сути, пошли вразрез со складывающимся в теории права мнением. По мнению А.П. Коренева, наоборот, объект правоотношения считается обязательным элементом состава правоотношения, а не содержание. Положительным моментом предложенного состава административного правоотношения следует отметить то, что А.П. Коренев выделил в качестве самостоятельного элемента юридический факт. К сожалению, он не акцентировал внимание на том, какой именно юридический факт таковым является: или это тот, который выступает в качестве обстоятельства, с которого возникает правоотношение, или тот, который изменяет возникшее правоотношение или прекращает административно-правовое отношение.

Более четкой представляется позиция Н.М. Конина. Под структурой административно-правового отношения он понимает совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты, объекты, права, обязанности и характер связи участников, условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты). Следовательно, по мнению этого автора, только юридические факты, являющиеся основанием возникновения административ- но-правовых отношений, являются существенными и входят в структуру административных правоотношений10.

9Коренев А.П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. I.

М., 1999. С. 54–59.

10См.: Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 34–36.

12

Лаконично и вместе с тем емко высказывание Н.Г. Салищевой по поводу структуры конкретных административно-правовых отношений, которая предопределяется «нормой права, в которой в абстрактном виде сформулированы права и обязанности субъектов правоотношения и обозначены юридические факты, при наличии которых может возникнуть, измениться или пре-

кратиться связь прав и обязанностей субъектов правоотношения»11.

Некоторые административисты при рассмотрении элементов правоотношения смешивают понятия административноправового отношения и управленческого отношения. На наш взгляд, это неприемлемо для обучения курсу административного права. К примеру, Д.М. Овсянко отмечает, что «элементами правоотноошения являются участники (стороны) правоотношения; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность, юридический факт (факты)... Субъект – участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственновластными полномочиями. Обычно в качестве субъекта админи- стративно-правовых отношений (управляющей стороны) выступает орган исполнительной власти... Объект – другой участник (сторона правоотношения), который может быть наделен правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны: граждане, государственные служащие, государственные органы...»12. Вместе с тем согласно общим положениям теории права обе стороны (участники) являются субъектами правоотношения.

В ряде других учебников (учебных пособий) по административному праву имеется аналогичное представление о составе ад- министративно-правовых отношений, поскольку авторы отталкиваются от общего понятия управления, государственного управления и возникающих в процессе этого управления управленческих решений. Так, при раскрытии основных черт админи- стративно-правовых отношений представителями школы

11Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Ха-

маневой. М., 2007. С. 112.

12Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях: Учеб. пособие. 2-е изд. М., 2003. С. 19.

13

МГЮА характер таких отношений предопределяется «доминирующим положением одной стороны – субъекта управления...

Объектом административно-правового отношения является воля, сознание (выделено мной. – М.Л.) и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти... В административно-правовых отношениях опосредствуется само государственное управление»13. Однако нельзя в качестве объекта правоотношения указывать волю и сознание управляемых, тем более ставить знак равенства между непосредственно государственным управлением и возникающими при этом административными правоотношениями. Предметом административного права являются общественные отношения в сфере государственного управления, а не сама сущность социального управления, государственного управления.

Следует согласиться с мнением Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, которые выделяют две группы административноправовых отношений: а) отношения, непосредственно выражающие формулу управляющего воздействия («субъект – объект»)14, в которой четко проявляется властная природа государ- ственно-управленческой деятельности, или, другими словами, исполнительной власти; б) отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, но органически связанные с его осуществлением (формула «субъект – субъект»)15.

Разрешению рассматриваемых проблем, на наш взгляд, будет способствовать конструкция состава административных правоотношений, состоящая из пяти элементов.

1. Субъекты административного правоотношения, т.е. не-

посредственные участники (их может быть два и более). Здесь необходимо учесть специфику таких отношений и выделить, во-первых, что среди субъектов обязательно или, как правило, будет орган исполнительной власти16, выполняющий исполни-

13Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005.

С. 80–85.

14Заметьте: в кавычках – субъект – объект, и это правильно.

15См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Ким-Кимэн А.Н. Администра-

тивное право: Учебник. М., 2004. С. 59.

16Возможен другой орган – орган местного самоуправления, орган представительной или судебной власти, осуществляющий в рамках,

14

тельно-распорядительные или контрольно-надзорные функции, а также оказывающий государственные услуги. Во-вторых, необходимо выделить субъект, выступающий в качестве инициатора таких правоотношений (в качестве которого может выступить любой из потенциально возможных субъектов администра- тивно-правового отношения).

2. Субъективная сторона одного из участников правоотношения, который выступил инициатором такого правоотношения, или, можно сказать, «виновника правоотношения». Что это означает? Это внутреннее отношение данного субъекта к конкретному административному или административнопроцессуальному правоотношению. Здесь можно выделить такие свойства (формы), как информация, интерес, воля... к какому-либо юридическому факту, из которого и возникает или благодаря которому изменяется такое правоотношение.

3.Объект – общественные отношения в сфере государственного управления (это так называемый общий объект). Можно выделить родовой и непосредственный объекты по аналогии с одноименными элементами состава административного правонарушения.

4.Объективная сторона – это непосредственные действия (или бездействие) субъектов (участников) правоотношения (иными словами, их материальное содержание, которое выражается в поведении субъектов), которые, в свою очередь, основаны на соответствующих правах и обязанностях субъектов (иными словами, юридическое содержание).

5.Результатом таких действий, как правило, обязательно будет другой юридический факт (в большинстве случаев юридический акт, акт управления...), благодаря которому прекратится или изменится текущее правоотношение. Этот же юридический факт может лежать и в основе иного возникающего

предоставленных государством, полномочия, связанные с исполнительной деятельностью. Ряд функций органов исполнительной власти могут выполнять и иные субъекты административного права, например общественные объединения, некоторые юридические лица. Соответственно такие субъекты будут выступать на основании предоставленных им полномочий и реализовывать функции органов исполнительной власти.

15

правоотношения17. Здесь следует отметить, что юридические факты, выступающие основанием возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, не всегда будут выступать обязательным элементом ад- министративно-правовых отношений. Таковыми являются лишь те из них, которые одновременно будут юридическими актами, индивидуальными актами управления.

Специфика административно-правовых отношений определяется, и первую очередь, объектом состава, под которым в широком смысле понимают общественные отношения в сфере государственного управления, далее известен и обязателен один из субъектов (участников) правоотношения – это исполнительная власть, а ее признаки и, соответственно, специфика самих отношений достаточно хорошо определены (исследованы) в трудах А.А. Демина, Ю.М. Козлова, И.Ш. Килясханова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, А.П. Шергина и других ученых-административистов. При этом необходимо подчеркнуть следующее:

1)поскольку обязательным субъектом будет исполнительная власть (ее орган или должностное лицо), можно утверждать, что заканчиваться, как правило, такие отношения будут определенным юридическим фактом. Поэтому-то юридический факт в предлагаемой конструкции состава можно рассматривать как обязательный элемент административноправовых отношений (в отличие, к примеру, от гражданскоправовых).

2)поскольку одним из главных признаков исполнительной власти является то, что она носит подзаконный характер, то речь в первую очередь должна идти о правоприменительной деятельности, а следовательно, и правоприменительном правоотношении. Обязательным же условием (основанием) возникновения административно-правового отношения будет юридический факт (на основе закона).

В предлагаемой конструкции состава (структуры) админи- стративно-правовых отношений решается давний спор о том, что следует понимать под объектом правоотношения,

17 По поводу понятия и видов юридических фактов см., например: Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984.

16

исключив точку зрения, что это поведение участников правоотношения. В данной конструкции поведение является объективной стороной правоотношения, реализуемое на основе норм права (объективного права). Преимуществом предлагаемой конструкции можно назвать и то, что понятие объективной стороны включает в себя непосредственные действия участников правоотношения, т.е. имеет фактическое материальное содержание правоотношения, а не возможное (потенциальное) поведение, представляющее собой права и обязанности участников правоотношения.

Изложенная конструкция административных правоотношений конечно же не бесспорна. Можно сказать, что это всего лишь попытка обозначить особенности элементов состава административных правоотношений, подчеркнуть между ними взаимосвязь. В любом случае, если автор смогла привлечь внимание к проблеме сущности и структуры (состава) административноправовых отношений, она считает свою задачу выполненной.

Н.Г. Салищева*

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ:

РАЗВИТИЕ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ, ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ**

Становление и развитие административно-процессуальных отношений в России в XX–XXI вв. как механизма применения норм административного права и некоторых норм иных отраслей российской правовой системы неразрывно связано с развитием демократических форм и методов государственного управления.

*Ведущий научный сотрудник сектора административного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

**Работа выполнена по гранту РГНФ № 08-03-00346а.

17

На определенных этапах российской государственности идея административного процесса и составляющих его основных элементов и соответствующее законодательное регулирование либо игнорировались, либо признавались как объективно существующая реальность (что характерно для советского периода), либо получали стимулы для развития, как это имеет место ныне в условиях конституционного закрепления принципов правового государства и приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Развитие административно-процессуального регулирования нашло соответствующее отражение в науке административного права.

В связи с этим надо отдать дань ученым - административистам, научные взгляды которых отражены в монографиях и учебниках, изданных в советский период (С.С. Студеникину, И.И. Евтихневу, А.Е. Луневу, И.Н. Ананову, Ц.А., Ямпольской, П.И. Петрову, Ю.М. Козлову, А.П. Кореневу, И.А. Галагану, В.М. Манохину, О.М. Якубе, В.И. Поповой, Е.В. Шориной, В.И. Ремневу, В.А. Власову, М.Д. Загряцкову и др.), и составили основу для современных исследований административнопроцессуальных норм и отношений, института административного процесса в целом.

Современные научные взгляды на понятие, содержание, виды административного процесса отличаются многообразием. Вместе с тем в качестве общего определения административного процесса выдвигается следующее: административный процесс – совокупность последовательно совершаемых юридических действий по реализации административно-правовых норм и норм других отраслей правовой системы России, защищаемых адми- нистративно-правовыми методами1.

До сих пор в теории административного права рассматриваются и обосновываются две концепции административного процесса (и, следовательно, административно-процессуальных

1 См.: Энциклопедический словарь «Процессуальное право». М., 2003. С. 23; Административное право России / Под ред. А.П. Коренева. М., 2002. С. 237; Административное право: Учебник для вузов / Под ред.

П.И. Кононова. М., 2005. С. 324–325.

18

отношений) – управленческая и юрисдикционная, в том числе и в первую очередь – судебная, концепции.

Так, Ю.Н. Старилов обосновывает свои взгляды на управленческую и судебную концепции административного процесса, сопоставляя обе концепции и критически анализируя исторически сложившиеся позиции ученых - административистов2. Суть предлагаемой им концепции административного процесса и, следовательно, административно-процессуальных отношений можно охарактеризовать следующим образом.

Во-первых, административный процесс с позиций его правопонимания требует разделения его на специальные виды деятельности. В связи с этим административный процесс нельзя отождествлять с управленческой деятельностью в целом, сводить все публичное администрирование к административному процессу. Необходимо исключить «механизацию» административного процесса.

Во-вторых, административный процесс – это административное правосудие, т.е. судебный порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правовых отношений3.

В-третьих, нельзя ставить знак равенства между административными процедурами и административным процессом, хотя процессуальные признаки характерны и для процесса, и для процедур4.

В-четвертых, административное право, учитывая особую защитную роль судебной системы, должно рассматриваться сквозь призму судебной власти и судебного нормоконтроля. В связи с этим главной задачей в сфере административного правосудия является создание полноценного Кодекса административного судопроизводства.

2Весьма обстоятельный анализ научных воззрений о концепции административного процесса см.: Старилов Ю.Н. Управленческая и судебная концепции административного процесса: Развитие, современное значение и взаимодействие // Вестник Воронежского государственного ун-та. Серия «Право». 2006. № 1. С. 110–141.

3См.: там же. С. 132.

4См.: там же. С. 134.

19

Д.Н. Бахрах уже выступил с критикой взглядов Ю.Н. Старилова относительно понятия и структуры административного процесса5.

По нашему мнению, следовало бы поддержать в данном случае позицию Д.Н. Бахраха.

Необходимо отметить, что научные взгляды автора настоящей статьи на виды административного процесса претерпели определенную эволюцию. Если в начале 70-х гг. прошлого столетия обосновывалась юрисдикционная и судебно-админис- тративная концепции административного процесса6, то в начале XXI в. был сделан вывод о трехчленном составе административного процесса, имея в виду административные процедуры, административную юрисдикцию и административное судопроизводство7.

На наш взгляд, трем видам данного процесса присущи специфические административно-процессуальные отношения, обладающие общими признаками и имеющие особенности, связанные с содержанием правоотношений истатусомих субъектов.

Обобщая основные концепции административного процесса применительно к административно-процессуальным отношениям, можно дать следующую характеристику административнопроцессуальных отношений.

1. Административно-процессуальные отношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе осуществления органами публичной власти и судьями их полномочий по реализации административно-процессуальных норм в целях исполнения административно-правовых материальных норм и норм других отраслей права, защищаемых административно-правовыми методами8.

5См.: Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2.

6См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.

С. 13–17.

7См.: Салищева Н.Г. Проблемы, вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 221–232; Административное право России: Курс лекций. / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 505–522.

8См.: например: Общее административное право: Учебник / Под ред.

20