Бюджетна система тема 6
.docxБюджетне регулювання як підсистема бюджетного механізму засновується на правовому регламентуванні міжбюджетних відносин, є складовою частиною бюджетного планування і полягає в перерозподілі коштів між бюджетами різних рівнів з метою їх збалансування. В Україні застосовуються такі методи бюджетного регулювання: 1) метод процентних відрахувань від загальнодержавних обов’язкових платежів, які справляються на даній території; 2) метод бюджетних дотацій; 3) метод бюджетних субвенцій; 4) метод бюджетних позичок. Сутність цих методів регулювання полягає в тому, що вони є методами розподілу.
Можливі три варіанти збалансування бюджету за нестачі коштів. Перші два — скорочення видатків або збільшення податкових чи неподаткових надходжень — пов’язані із недопущенням дефіциту, третій полягає у встановленні джерел покриття дефіциту бюджету. Кожний із варіантів передбачає безліч варіацій і може використовуватись як окремо, так і в комплексі з іншими. При цьому дуже важливо, якій фінансовій стратегії віддається перевага — «податковим» чи «позичковим» фінансам.
2. Система міжбюджетних відносин в Україні
Фінансова незалежність України змінила основи функціонування бюджетної системи та відносин між органами державної влади і органами місцевого самоврядування. Зміни внутрішніх та зовнішніх соціально-економічних умов в Україні не супроводжувались адекватним розвитком основних положень бюджетної системи через відсутність теоретичних засад та методології механізму її трансформації. Тому, реалізація політики міжбюджетних відносин в сфері розподілу доходів та розмежування видатків була обмежувальною і стримувала соціально-економічний розвиток регіонів та України загалом. Проблеми ефективної організації міжбюджетних відносин протягом років незалежності України залишаються не розв’язаними. Не зважаючи на щорічні дискусії щодо розподілу бюджетних коштів між центром та регіонами України, бюджетна реформа відкладалась протягом тривалого часу. Хоча, підписання Україною у 1996 році Європейської Хартії про місцеве самоврядування зобов’язало державу розмежувати видатки центральних та місцевих органів влади. Згідно частини 4 статті 4 Європейської Хартії компетенції, що передаються органам місцевого самоврядування повинні бути повними і виключними. Проблема ефективного розмежування функцій та завдань, а значить і сукупних державних витрат між рівнями влади в Україні залишається відкритою.
Міжбюджетні відносини об’єктивно обумовлені суспільною потребою в перерозподілі бюджетних ресурсів від бюджетів забезпечених територій на користь менш забезпечених. Необхідність перерозподілу бюджетних ресурсів між рівнями бюджетної системи зумовлена такими чинниками як: фіскальна незбалансованість внаслідок перевищення обсягів видатків місцевих бюджетів над закріпленими доходами; спрямування дотацій вирівнювання внаслідок делегування повноважень вищого рівня нижчому; забезпечення інвестиційних проектів за рахунок бюджетних коштів; потреба в додаткових фінансових ресурсах при виникненні надзвичайних ситуацій. Суть міжбюджетних відносин полягає у фінансових взаємозв’язках між різними рівнями влади, метою яких є розподіл видаткових повноважень між рівнями бюджетної системи та забезпечення їх бюджетними доходами по території всієї країни. Масштаби такого перерозподілу між центром та місцевими органами влади визначаються соціально-економічним та політичним становищем країни і особливостями регіональної політики в забезпеченні потреб громадян. Для цього як центральні так і місцеві рівні влади наділенні відповідними повноваженнями для реалізації покладених на них функцій.
Становлення міжбюджетних відносин в Україні починається із прийняттям законів «Про бюджетну систему Української РСР» від 5 грудня 1990 року та «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 7 грудня 1990 року. Спочатку міжбюджетні відносини реалізовувались за принципом розрахунків між бюджетами. Через республіканський бюджет здійснювався перерозподіл фінансових ресурсів «згори» «донизу» між областями та містами республіканського значення. Органи місцевого самоврядування отримали право на закріплення 14 місцевих податків та зборів, які надходили повністю до місцевих бюджетів та відрахувань від загальнодержавних податків і зборів за нормативами, які щорічно встановлювалися Верховною Радою. Другий крок в розвитку міжбюджетних відносин пов'язаний з прийняттям Конституції України. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року до обласних та районних бюджетів входять кошти державного бюджету та залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів. Згідно з Законом України «Про державний бюджет України на 2000 рік» впроваджено фонд дотацій, який складався з 15 загальнодержавних податків та зборів, та створювався в бюджетах Автономної Республіки Крим, обласних, міських та районних, за рахунок якого здійснювалося перерахування дотацій бюджетам нижчого рівня. Практично, міжбюджетні відносини відбувалися як взаєморозрахунки між бюджетами різних рівнів і взаємозаліки коштів з фінансування видатків в процесі виконання державного та місцевих бюджетів. Третім кроком з модернізації міжбюджетних відносин стало прийняття Бюджетного кодексу України 2001 року. Відповідно до статті 81 Кодексу 2001 року, міжбюджетні відносини – це відносини між державою, Автономною республікою Крим та місцевим самоврядуванням щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.
Метою міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності між повноваженнями на здійснення видатків, котрі закріплені законодавством України за відповідними бюджетами та бюджетними ресурсами для їх виконання. Це відповідає принципам фіскального федералізму: самостійність бюджетів різних рівнів на основі закріплених джерел доходів та права самостійного визначення напрямів видатків; законодавче розмежування бюджетної відповідальності та видаткових повноважень між центральними та місцевими органами влади; відповідність бюджетних ресурсів місцевих органів влади обсягу видатків на реалізацію їх власних та делегованих повноважень. За рахунок коштів державного бюджету здійснюються видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету, незалежного судочинства, та інші видатки, що не можуть бути передані на виконання АРК та місцевому самоврядування. За рахунок коштів місцевих бюджетів, у тому числі трансфертів з державного бюджету здійснюються: видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання АРК та органам місцевого самоврядування для забезпечення найбільш ефективного їх виконання на основі принципу субсидіарності; видатки на реалізацію прав та обов’язків АРК та місцевого самоврядування, що мають місцевий характер та визначені Законами України.
Суб’єктами міжбюджетних відносин є органи державної влади та управління, органи влади Автономної Республіки Крим та місцевого самоврядування, які діють з метою вирішення завдань єдиної державної бюджетної політики. Міжбюджетні відносини базуються на таких принципах як: розмежування та закріплення видатків за різними рівнями бюджетної системи; розмежування доходів; рівність бюджетних прав територіальних одиниць; вирівнювання рівня мінімального бюджетного забезпечення територіальних утворень; рівність усіх місцевих бюджетів у відносинах з державним бюджетом. За формою міжбюджетні відносини поділяються на: бюджетне субсидіювання, вилучення коштів, взаємні розрахунки бюджетів та бюджетні позички.
Бюджетне субсидіювання передбачає надання коштів з бюджету вищого рівня бюджетам нижчого рівня та виникає внаслідок непропорційності розподілу доходів між центральним та місцевими бюджетами, наявністю слабкої дохідної бази останніх, а також внаслідок необхідності забезпечення окремих державних програм.
До основних видів бюджетного субсидіювання належать:
- бюджетні субсидії, які передбачають рух коштів з одного бюджету до іншого з метою надання фінансової допомоги. Цільові субсидії мають цільові видатки, а нецільові - можуть використовуватись на будь-які видатки;
- бюджетні субвенції, що передбачають пайову участь кількох бюджетів у здійсненні певних видатків, надаються з бюджету розвитку та мають цільове призначення;
- бюджетні дотації, які надаються з бюджетів вищого рівня для збалансування бюджетів нижчого рівня та покриття тих видатків, на яких в останніх не вистачає доходів.
Вилучення коштів є протилежною формою міжбюджетних відносин до бюджетних дотацій та передбачає вилучення суми перевищення доходів над видатками з тих бюджетів, де воно виникає. Взаємні розрахунки виникають з метою усунення дисбалансів під час перерозподілу доходів та видатків між бюджетами після їх затвердження. Бюджетні позички як форма міжбюджетних відносин є наслідком перерозподілу бюджетних коштів з метою покриття тимчасових касових розривів на умовах строковості та повернення.
Міжбюджетні відносини залежно від структурного рівня їх функціонування та методів регулювання виникають як по вертикалі так і по горизонталі зв’язків між рівнями бюджетної системи (рис. 9).
|
Рис 9. Види міжбюджетних відносин
Вертикальні міжбюджетні відносини виникають з метою усунення невідповідності між видатковими повноваженнями місцевих органів влади та надходженнями, закріпленими за даним рівнем бюджету. В Україні горизонтальні відносини залишаються нерозвинені на відміну від ефективного їх функціонування на рівні комун в ФРН чи між кантонами у Швейцарії.
Виникнення вертикального та горизонтального дисбалансів, котрі можуть бути усунені лише передачею коштів від державного бюджету до місцевих бюджетів, зумовлюють необхідність застосування міжбюджетних трансфертів.
Система міжбюджетних трансфертів в Україні є надзвичайно складною та суперечить принципам простоти та прозорості результатів її роботи як для політиків, котрі ухвалюють рішення про надання трансфертів, так і для кожного одержувача цих трансфертів. Бюджетним кодексом України виокремлено такі види трансфертів (рис. 10).
З метою розподілу загального обсягу видатків між місцевими бюджетами Бюджетним кодексом передбачено використання фінансових нормативів бюджетної забезпеченості – гарантованого рівня фінансового забезпечення, який використовується для обсягу міжбюджетних трансфертів, з метою встановлення справедливого рівня бюджетних ресурсів для виконання видаткових повноважень залежно від обсягу бюджетних послуг. Стаття 94 Бюджетного кодексу України визначає фінансовий норматив шляхом ділення загального обсягу фінансових ресурсів, що спрямовуються на реалізацію бюджетних програм, на кількість населення чи споживачів гарантованих послуг тощо. Фінансові нормативи бюджетної забезпеченості для місцевих бюджетів коригуються коефіцієнтами, які затверджуються Кабінетом Міністрів Україні, що враховують відмінності у вартості надання бюджетних послуг залежно від загальної кількості населення та споживачів бюджетних послуг, а також соціально-економічних, кліматичних, екологічних, демографічних та інших особливостей адміністративно-територіальних одиниць.
Рис. 10. Види міжбюджетних трансфертів
Обсяг кошика доходів відповідного бюджету визначається із застосуванням індексу відносної податкоспроможності такого бюджету, який розраховується з використанням економіко-математичних методів та коригуючих коефіцієнтів на основі даних про фактичне виконання відповідного бюджету за три останні бюджетні періоди. Індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету місцевого самоврядування є коефіцієнтом, що визначає рівень податкоспроможності такого бюджету порівняно з середнім показником зведеного бюджету району в розрахунку на одну особу (на основі даних фактичного виконання відповідного бюджету місцевого самоврядування за три останні бюджетні періоди з урахуванням положень частини сім статті 98 Бюджетного Кодексу). Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до державного бюджету, і визначається в межах від 0,6 до 1 з метою стимулювання нарощування доходів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, та диференціюється залежно від рівня виконання таких доходів.
Бюджетний кодекс України передбачає такі трансферти місцевим бюджетам:
1) дотація вирівнювання Республіканському бюджету Автономної Республіки Крим, обласним бюджетам, міським бюджетам міст Києва та Севастополя, районним бюджетам та бюджетам міст республіканського та обласного значення, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти;
2) додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів;
3) субвенції на здійснення державних програм соціального захисту;
4) додаткова дотація на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, встановлених державою;
5) субвенція на виконання інвестиційних програм (проектів);
6) інші додаткові дотації та субвенції.
У загальній сумі міжбюджетних трансфертів, що передаються з Державного бюджету місцевим бюджетам переважають дотації вирівнювання (рис. 11).
Дотація вирівнювання бюджетам міст Києва та Севастополя, міст республіканського значення АР Крим, міст обласного значення і районним бюджетам, іншим бюджетам місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти, розраховується як перевищення розрахункового обсягу видатків, перелік яких визначено статтями 88-90 Бюджетного кодексу, обчисленого із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів:
- над розрахунковим обсягом кошика доходів відповідних бюджетів місцевого самоврядування для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти;
- над розрахунковим обсягом доходів, визначених частиною другою статті 66 Бюджетного кодексу України для районних бюджетів.
Рис. 11. Цільове спрямування дотацій вирівнювання.
Формула розподілу обсягу дотацій вирівнювання та коштів, що передаються до державного бюджету і місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів має враховувати такі параметри:
- фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;
- кількість населення та кількість споживачів гарантованих послуг;
- індекс відносної податкоспроможності відповідного бюджету;
- розрахунковий обсяг кошика доходів місцевих бюджетів;
- коефіцієнт вирівнювання;
- норматив кількості працівників органів місцевого самоврядування в розрахунку до кількості населення.
Загальний обсяг фінансових ресурсів, що передаються місцевим бюджетам для виконання бюджетних програм розподіляється між видами видатків відповідно до пріоритетів бюджетної політики держави.
При цьому значна частка доходів та видатків місцевих бюджетів враховується при визначені розміру міжбюджетних трансфертів, і як результат – зрівнюється фінансовий потенціал територіальних одиниць з різним ступенем соціально-економічного розвитку. Використання формульного підходу не дозволяє ефективно функціонувати усій системі міжбюджетних відносин, а значна частина делегованих повноважень залишається фінансово непідкріпленими. Це не стимулює органи місцевого самоврядування до нарощення власної дохідної бази, через розуміння того факту, що надлишок від середнього рівня по країні у відносно «багатих» регіонів «відберуть», а «бідні» регіони гарантовано одержать трансферт для виконання своїх повноважень.
Диференційований та ускладнений формульний підхід до розрахунку міжбюджетних трансфертів включно до районного рівня фактично є «заміною» недостатньої бази оподаткування на місцевому рівні. При цьому практично неможливо втілити повністю концепцію фінансового вирівнювання з врахуванням регіональних умов та забезпеченості відповідними коштами. Україна орієнтується на вирівнювання потреб як у видатках, так і на вирівнювання доходів. Міжнародна практика має два підходи: країни Скандинавії та Великобританія враховують відмінності у видаткових потребах регіонів та їх можливостях одержувати доходи; в Канаді переважно вирівнюються власні можливості одержувати доходи. Для України важливим є пошук компромісу пріоритетів і критеріїв вирівнювання та забезпечення соціальних стандартів життя, розширення місцевої бази оподаткування, перерозподіл коштів між «багатими» та «бідними» регіонами.
Субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) надаються з державного бюджету місцевим бюджетам (рис. 12) з урахуванням:
Рис. 12. Цільове спрямування субвенцій
1) економічної ефективності досягнення цілей інвестиційної програми (проекту) із залученням мінімального обсягу бюджетних коштів на їх виконання;
2) направленості субвенції виключно на створення, приріст чи оновлення основних фондів комунальної форми власності;
3) фінансової забезпеченості інвестиційних програм (проектів), строк впровадження яких довший, ніж бюджетний період, необхідними фінансовими ресурсами місцевих бюджетів, кредитами (позиками), залученими під державні та/або місцеві гарантії, та коштами субвенції на їх виконання впродовж усього строку впровадження;
4) рівня забезпеченості закладами (установами) соціально-культурної сфери;
5) рівня розвитку дорожнього та комунального господарства;
6) участі бюджету отримувача субвенції;
7) обґрунтування спроможності подальшого утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів об'єктів комунальної власності.
Розподіл субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів) здійснюється на підставі формалізованих параметрів, що базуються на фактичних та прогнозних показниках економічного та соціального розвитку відповідної території (основними з яких є показники обсягу промислового виробництва, обсягу валової продукції сільського господарства, обсягу інвестицій в основний капітал, рівня щільності населення, рівня безробіття населення, доходів населення у розрахунках на одну особу, середньомісячної заробітної плати працівників).
Обсяг субвенцій на бюджетний рік затверджується законом про Державний бюджет України, а порядок та умови їх надання – Кабінетом Міністрів України не пізніше 30 днів з дня набрання ним чинності. Субвенції на інвестиційні проекти надаються на умовах конкурентоспроможності між місцевими бюджетами та передбачають фінансову участь бюджету одержувача субвенції під час реалізації проекту. Місцеві органи влади, у яких середньорічний фактичний обсяг видатків на утримання бюджетних установ за останні бюджетні періоди менший за обсяг, визначений відповідно до фінансових нормативів бюджетної забезпеченості, мають першочергове право на одержання субвенції для інвестиційних проектів. До тепер продовжується практика щодо суб’єктивного розподілу субвенцій місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток та розвиток інфраструктури регіонів всупереч вимогам Бюджетного кодексу України за відсутності затвердженої методики та обґрунтованих розрахунків.
Міжбюджетні трансферти між місцевими бюджетами. Міські (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районні ради можуть передбачати у відповідних бюджетах дотації вирівнювання бюджетам районів у містах, бюджетам сіл, їх об'єднань, селищ, міст районного значення (крім бюджетів місцевого самоврядування, для яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), а також кошти, що передаються з таких бюджетів до міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) і районних бюджетів. Верховна Рада Автономної Республіки Крим та місцеві ради можуть передбачати у відповідних бюджетах такі види міжбюджетних трансфертів:
- субвенції на утримання об'єктів спільного користування чи ліквідацію негативних наслідків діяльності об'єктів спільного користування;
- субвенції на проведення видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;
- субвенції на проведення видатків бюджетів місцевого самоврядування, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів;
- субвенції на виконання інвестиційних програм (проектів), у тому числі на будівництво або реконструкцію об'єктів спільного користування;
- додаткові дотації та інші субвенції.
Умови надання даних субвенцій визначаються відповідним договором сторін. Чинні інструменти міжбюджетних відносин є недосконалими, оскільки не наділені стимулюючими рисами та формують в органів місцевого самоврядування утриманські настрої. Така практика не стимулює розвиток господарської ініціативи місцевих органів, знижує їх вплив на економічні процеси на території та зменшує можливості перевиконання дохідної частини місцевих бюджетів, знижує фінансовий контроль.
Проте, при формальному підході до вирішення проблеми ліквідації дотацій та закріплення за місцевими бюджетами більших часток від нестійких джерел загальнодержавних доходів може погіршити їх фінансовий стан, що призведе до постійних касових розривів та необхідності багаторазових звернень за позичками. Тому не завжди необхідно прагнути до заміни дотацій, субсидій та субвенцій будь-якими методами. Вони є вкрай необхідні в тих територіальних одиницях, де в силу сформованих обставин економічний потенціал не може бути розширений до розмірів, необхідних для забезпечення формування місцевих доходів.
Як показує зарубіжний досвід, проблема міжбюджетних відносин не може бути вирішена без проведення адміністративної й територіальної реформ та вироблення регіональної політики. Практично, Бюджетний кодекс лише упорядкував нормами та регламентами діючу в 90-их роках практику міжбюджетних відносин, не запропонувавши нової ідеології. Основним недоліком діючої ідеології є ручне управління із центру фінансовими ресурсами зведеного бюджету України. При чому, схильність до ручного управління збільшується. Перш за все в Україні посилюється тенденція до збільшення кількості дотаційних місцевих бюджетів. По-друге, стрімко зростає обсяг дотацій вирівнювання. Необхідність в значних обсягах трансфертів місцевим бюджетам пояснюється тим, що вирівнювання бюджетних видатків відбувається в умовах значних міжрегіональних відмінностей рівня доходів на одного жителя, що зумовлено високим рівнем безробіття, низьким рівнем інвестицій, та в загальному нижчим а ніж в середньому по Україні обсягом виробленого валового регіонального продукту.
Протягом останніх років диференціація доходів майже не зменшилась. Не зважаючи на затвердження достатньо великої кількості законодавчих актів, основні проблеми організації міжбюджетних відносин так і не вирішено. Серед них слід виокремити такі: перерозподіл дохідно-видаткових повноважень органів влади між рівнями бюджетної системи; справедлива централізація та децентралізація бюджетних ресурсів; формування власних доходів органами місцевого самоврядування; застосування єдиних та диференційованих нормативів відрахувань від регулюючих податків; формування інвестиційних проектів розвитку соціальної інфраструктури регіонів.
Штучно створена дотаційність місцевих бюджетів загострює їх фінансове забезпечення, породжує суперечки між центром та місцевими органами влади, щодо недостатності фінансових ресурсів в регіонах та інвестиційних ресурсів для розвитку виробництва, оновлення основних фондів підприємств, освоєння нових технологій. Для вирішення даної проблеми необхідний механізм чіткого розмежування видаткових повноважень та фінансування видатків між рівнями бюджетної системи. Місцеві органи влади перевантажені фінансовими обов’язками делегованими їм вищими органами влади без конкретизації джерел фінансування.
Важливим є вирішення проблеми централізації та децентралізації бюджетних ресурсів. Децентралізована система, де рішення приймаються на різних рівнях, та більша частина ресурсів залишається на місцевому рівні є більш ефективною.
Реалізація міжбюджетних відносин з метою забезпечення бюджетів різних рівнів фінансовими ресурсами не дає ефективного використання обмежених бюджетних коштів органами місцевого самоврядування та призводить до переваження політичних чинників в процесі формування місцевих бюджетів, породжуючи індивідуальні фінансові відносини між ними. Теоретичний фундамент забезпечення ефективності міжбюджетних відносин повинен розглядатись в контексті процесів економічного розвитку держави в цілому. Реформування міжбюджетних відносин в Україні повинне базуватись на системі економічних принципів розподілу видаткових повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування, що створить економічні передумови для функціонування бюджетної системи на основі внутрішніх стимулів.
Для удосконалення міжбюджетних відносин необхідно:
1) поліпшити розвиток власної фінансової бази бюджетів базового рівня за рахунок удосконалення податкового законодавства та стимулюючих заходів;
2) не надавати фінансової допомоги бюджетам, що мають перевищення власних доходів над видатками;
3) упорядкувати адміністративно—територіальний поділ в Україні за економічними районами з урахуванням їх економічного потенціалу і природних умов;
4) створити ефективний механізм надання бюджетних інвестицій для вирівнювання рівнів соціально-економічного розвитку регіонів.
Резюме за змістом теми 6.
Бюджетне регулювання є діяльністю органів законодавчої та виконавчої влади вищого рівня щодо розподілу і перерозподілу доходів й нормування видатків, яке здійснюється з метою збалансування бюджетів нижчого рівня. Тому для початку треба так законодавчо розподілити доходи бюджету, щоб уникати щорічного перерозподілу при його затвердженні з метою збалансування.