Эффективность использования общественных фондов социально-экономиче

Глава2 ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

КАК СПОСОБ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ ОБЩЕСТВЕННЫХ ФОНДОВ

2.1. Концептуальные основы программно-целевого управления

Необходимость повышения уровня социально-экономичес- кого развития требует применения новых, более качественных механизмов управления, одним из которых выступает про- граммно-целевое управление. Реализация приоритетных национальных проектов (ПНП) и целевых программ на разных уровнях сталкивается с рядом трудностей, которые обусловлены такими причинами, как отсутствие единой регламентирующей методической базы, квалифицированного кадрового потенциала и неразвитость взаимоотношений между разными органами и уровнями власти.

Основным положениям теории программно-целевого управления системами посвящено значительное количество научных трудов зарубежных и отечественных авторов. Однако наблюдается незавершенность концептуальных основ, проявляющаяся в отсутствии четкого представления системы базовых компонентов программно-целевого управления.

Анализ трудов в данной области свидетельствует о терминологическом разнобое, когда ученые используют понятия «про- граммно-целевое управление», «программно-целевой метод», «программно-целевой принцип», «программно-целевой подход», «программно-целевое финансирование» как синонимы. На самом деле речь идет о разных по своей природе явлениях, хотя и взаимосвязанных, но находящихся в определенной субординации.

31

Следует заметить, что в зарубежной литературе встречается ряд унифицированных терминов для обозначения программноцелевого управления, таких как: system management, weapon system management, project management.

Интересно мнение группы зарубежных ученых (Р. Джонсон, Ф. Каст, Дж. Розенцвейг), которые отмечают существенные различия между этими терминами и их значениями, но относят их к одному общему процессу – системному управлению15. В то же время, говоря о перспективах развития управленческих структур «на базе программ», авторы монографии в свое время отмечали, что программный тип организации, создаваемой для выполнения определенных целей, будет основным типом организации управления будущего.

Вэтой связи следует объяснить специфику понятий «система» и «программа», применимой к социально-экономическому сегменту.

Всоответствии с определением Р. Акоффа, система пред-

ставляет собой любую сущность, которая состоит из взаимосвязанных частей16. Согласно Л. Берталанфи, система – это комплекс определенных элементов, находящихся во взаимодействии17. По

В. Гослингу, система – это объединение простых частей18. В.В. Мыльник дает следующее определение: система – это «целенаправленный комплекс взаимосвязанных элементов любой природы и отношений между ними»19.

По нашему мнению, экономическая и социальная системы попадают в разряд органичных систем, т.е. их можно охарактеризовать

15Джонсон Р., Каст Ф., Розенцвейг Дж. Системы и руководство. М.: Советское радио, 1971. 648 с.

16Акофф Р. Планирование в больших экономических системах. М.: Советское радио, 1972. 540 с.

17Bertaianfy L. von. Ceneral System Theory. Foundations, Development Applicationc. N.Y.: Braziller, 1969.

18Gosling W. The Design of Engineering Systems. London: Heywood, 1962.

19Мыльник В.В., Титаренко Б.П., Волочиенко В.А. Исследование систем управления: учеб. пособие для вузов. 3-е изд. М.: Академический Проект; Трик-

ста, 2004. 156 с.

32

как: «Саморазвивающееся целое, которое в процессе своего индивидуального развития проходит последовательные этапы дифференциации и усложнения». Наиболее отличимыми особенностями являются постоянное обновление элементов системы и качественное преобразование частейвместес целымвходеразвития.

По мере развития научных исследований в области теории управления возникают новые парадигмы, которые вносят существенные изменения в прежние концептуальные схемы. Абсолютно новой парадигмой управления в мировом экономическом пространстве стало программное управление.

В научном мире принято считать, что «программа» – документ, определяющий содержание программно-целевого управления и ясно устанавливающий связи концептуально определенных целей и механизмов их достижения, с обязательным наличием описания спланированных действий (мероприятий), сроков их

осуществления, ответственных исполнителей и необходимых ресурсов20.

Интересен взгляд А.И. Кузьмина, который утверждает: «Все зависит от того, как определить понятие „программа“, но в принципе, с управленческой точки зрения, программа может содержать независимые линии деятельности, не связанные логически между собой и даже отделенные от содержания, причем эти линии деятельности могут управляться как проектным, так и процессным методом. Программа должна обязательно иметь внутреннюю логику, иерархию целей и взаимосвязанные виды деятельности»21.

В рамках перехода на модель «Управление результатами», по мнению А.В. Бусаровой, государственная программа – это, вопервых, комплексный документ, определяющий основные направления государственного управления и стратегии развития

20Швецова Г.Н. Программно-целевое управление региональной образовательной системой: автореф. дис. … д-ра пед. наук / Чуваш. гос. пед. ун-т им. И.Я. Яковлева. Чебоксары, 2009. 38 с.

21Kuzmin А. Evaluation Capacity Building Strategy: Towards a Mature Profession // National evaluation capacities: proceedings from the international conference, 15–17 December, 2009. S. 112–118.

33

в установленной сфере, во-вторых, инструмент комплексного планирования увязки деятельности и необходимых для этого ресурсов, в-третьих, государственная программа – это инструмент представления результатов деятельности для всех потенциальных пользователей22.

Иными словами, в приведенных суждениях авторы рассматривают программу (государственную программу) как один из инструментов общественного фондирования, ориентированного на результат, и в то же время как самостоятельную систему отношений с внутренней логикой и иерархией целей.

Формирование отечественной точки зрения по отношению к понятию «программно-целевое управление» совершенно иное.

По мнению Б.А. Райзберга, Л.Ш. Лозовского и Е.Б. Стародубцевой, программно-целевое управление один из видов управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на достижение поставленных целей по логической схеме «цели – пути – способы – средства». При таком управлении во главу угла ставится не существующая организационная структура, а управление элементами программы и программными действиями23.

В. Рапопорт и Л. Родионова же рассматривают программноцелевое управление как организационную форму, функционирующую на долгосрочной основе и использование которой предполагает внедрение матричной структуры управления. Они отмечают, что для управления программами вводятся соответствующие структуры (матрицы), которые несут ответственность за достижение целей программы, координируют взаимодействие по программе как внутри, так и за ее пределами24.

Важно обратить внимание на то, что использование про- граммно-целевого управления не является альтернативным вари-

22Горбунов А.Н. Государственные программы: новая идея управления? //

Бюджет. 2011. № 8. С. 48–50.

23Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.

24Рапопорт B.C., Родионова Л.В. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления: учеб. пособие. М.: Мысль, 2008. 299 с.

34

антом традиционных инструментов, поскольку матричная структура может функционировать только в рамках существующей структуры, а не отдельно от нее.

Фрагментарность в трактовке системы программно-целе- вого управления присуща многим концептуальным взглядам. Выделение всего организационно-управленческого процесса как неотъемлемого условия функционирования программно-целевого механизма не является обязательным для значительной группы авторов. Так, например, А.Д. Самохин ограничивает понимание данного термина через постановку только целей (главных задач) и определением путей их достижения. А достижения целей реализуется с помощью определенных методов: выявление и оценка проблем установленной сферы исследования, для решения которых разрабатываются программы; формирование и исполнение программ; определение источников, объема ресурсов и их распределения между элементами программы; организация системы «управления» программой и обеспечения организационного взаимодействия; мониторинг и координация по программам25. На наш взгляд, методы, которые называет автор, определяют больше этапы реализации программы, а не способы достижения цели (основных задач).

Столь же противоречивым являются представления о методах программно-целевого управления и у других авторов.

Так, по мнению Б.А. Райзберга и А.Г. Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения стратегических проблем посредством выработки и проведения системы программных мероприятий, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. При этом ими делается акцент на том, что программно-целевое управление должно быть использовано, если есть проблема, и она не устраняется в процессе естественного функционирования системы управления, а наоборот, обладает тенденцией к усугубле-

25Самохин А.Д. Методы программно-целевого подхода // Экономика

иматематические методы. М., 2007. Т. 10, вып. 5.

35

нию. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать имеющиеся ресурсы в интересах решения проблемы в течение установленного срока26.

М.Ю. Кривошеева характеризует программно-целевой метод как способ выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического, культурного и территориального развития, а также разработку взаимоувязанных мероприятий по их реализации в строго установленные сроки. Именно система программных мероприятий является, по мнению автора, методом программно-целевого управления, что не совсем точно отражает суть такого управленческого механизма, поскольку затрагивает только фазу планирования и прогнозирования27.

Можно заметить и другую фрагментарность в приводимых суждениях отечественными учеными.

А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухин считают, что процесс управления начинается с определения целей и предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, для осуществления которых требуется большой период времени. Поскольку происходит сочетание программного и целевого типов управления, следовательно, такое управление носит название программно-целевого, а на практике ставится определенная цель с системой задач, и для ее реализации разрабатывается определенная программа (план)28.

Н.В. Грачева, И.В. Гаврева программно-целевое управление рассматривают как планирование, состоящее из набора определенных видов деятельности, адресно увязанных по продукту, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекса целенаправленных мероприятий, поскольку, по их мнению, планиро-

26Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М: ИНФРА-М, 2007. 167 с.

27Кривошеева М.Ю. Стратегия социально-экономического развития региона на основе программно-целевых методов управления. Воронеж, 2005. 146 с.

28Теория управления / под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина.

М.: Изд-во РАГС, 2003. 99 с.

36

вание перерастает дальше в процесс управление программами в целом29.

Иными словами, в рассматриваемых суждениях вне поля зрения остается управленческий цикл и механизм.

Иной позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Е.П. Голубков и Л.С. Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах. Программно-целевое управление в широком смысле, по их мнению, это воздействие субъекта управления на объект на основе методологии системного анализа, где средства достижения целей определяются в зависимости от охвата самих целей и стадий жизненного цикла. В узком смысле сущность программноцелевого управления сводится к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа30.

Попытка авторов отразить одновременно цикличность и системность программно-целевого управления является прогрессивным моментом в развитии управленческой теории. В то же время в данном подходе авторов четко не обоснованы: субъектность, объектность и особенности организации управления.

Попытку определения необходимого состава элементов программно-целевого управления предпринимают отечественные ученые, обращаясь к американской практике функционирования системы «планирование – программирование – общественное фондирование (ППБ)», апробированной в США еще в начале 1960-х гг. Суть ППБ заключается в реализации трех взаимосвязанных процессов:

1) планирование, включающее в себя формирование и изложение целей и задач;

2) программирование, подразумевает подбор имеющихся и нахождение новых средств, которые используются для достижения целей;

29Грачева Н.В., Гаврева И.В. Реализация программно-целевого планирования в инновационном управлении // Вестник Брян. гос. ун-та. 2011. № 3. С. 18–20.

30Системный подход в перспективном планировании / Б.А. Райзберг, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский. М.: Экономика, 2006. 145 с.

37

3) общественное фондирование, процесс перевода общих многолетних программ на язык годовых бюджетных цифр по финансовым годам.

В этой связи Ю.В. Катасонов рассматривает программноцелевое управление как механизм планирования, распределения ресурсов и ответственности. Сделанный им вывод о том, что с принятием системы ППБ оценка ожидаемой и фактической эффективности деятельности органов власти по переходу от управления затратами к управлению результатами была осуществлена в экономике страны и поставлена на систематическую основу и поэтому имеет положительный результат. Следовательно, к основным элементам программно-целевого управления автор добавляет контрольный процесс, используемый в определенной форме как метод управления31.

Ряд авторов раскрывают природу программно-целевого управления посредством идентификации подходов, свойственных управленческому процессу. Одна из наиболее известных трактовок программно-целевого подхода принадлежит группе болгарских ученых: Н. Стефанову, К. Симеонову, К. Костеву, С. Качаунову, по мнению которых идентификация базируется на использовании целевого, программного и системного подходов32.

Свои суждения об идентификации управленческих подходов имеют болгары С.Р. Микулинский и Х.Г. Попов, которые связывают необходимость целевого подхода с усилением значения целевой и программной стадий, с появлением разносторонних проблем межотраслевого и межрегионального характера, а системного и комплексного подходов – с обеспечением организационной полноты и целостности в условиях действия факторов раз-

ного уровня и природы (экономических, социальных, организационных)33.

31КатасоновЮ.В. США: военноепрограммирование. М.: Наука, 1972. 340 с.

32Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика / Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов. М.: Прогресс, 2012. 237 с.

33Микулинский С.Р., Попов Х.Г. Программно-целевой поход в управлении. Теория и практика: пер. с болг. М.: Прогресс, 1975. 198 с.

38

Сама идея синтеза идентификационных подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А. Репина, такое управление связано с разработкой высокоэффективных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход)34.

На наш взгляд, всесторонний охват и последовательность процесса синтеза подходов программно-целевого управления, предложенная С.А. Репиным, является научным шагом вперед вобласти управления, но методологически нарушена субординация, оптимальная взаимодополняемость (комплементность) и взаимозаменяемость (субститутность) названных подходов. Полагаем, что единство элементов и их функций в системе управления обеспечивает сам системный подход, поскольку само содержание понятия «система» обосновывает необходимый состав функциональных элементов структуры управления. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход.

На роль комплексного и системного подходов в программ- но-целевом управлении обращают внимание С.В. Кропачев

иЕ.А. Наумов, а системного и целевого подходов – М.Ю. Кривошеева, которые в итоге не отражают их необходимые взаимосвязи

ивзаимопроцессы35.

Идея необходимости использования целевого подхода в управлении представлена во многих трудах, но первоначально она была сформулирована в научной литературе известным теоретиком П. Друкером в его монографии «Практика управления» (1954 г.), которая сначала имела название «Management by

34Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: учеб. / Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. 4-е изд., перераб.

идоп. М.: Экономика, 2011. 604 с.

35Кропачев С.В., Наумов Е.А. Программно-целевое управление решением научно-технических проблем. Новосибирск: Наука, 2006. 234 с.

39

objectives» или «Управление по целям». Формулировок сейчас достаточно много, так как данная методика не так давно пришла в русскоязычную научную школу, хотя есть некая аналогия с методами программно-целевого управления в СССР36.

Изучение проблематики управления, ориентированного на результат, позволили выделить следующие концептуальные подходы к сущности категории «программно-целевоеуправление»:

2)ресурсный подход (Ю.В. Катасонов, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева, И.Н. Мысляева, Е.Ф. Борисов, В.К. Сенчагова, А.И. Архипова и др.);

3)процессный подход (Н. Стефанов, К. Симеонов, К. Костев, С. Качаунов, М.М. Вышегородцев и др.);

4)функциональный подход (Н.В. Грачева, И.В. Гаврева, А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина, В.С. Рапопорт, Л.В. Родионова

идр.);

5)системный подход (С.В. Кропачев, Е.А. Наумов, М.Ю. Кривошеева, С.Р. Микулинский, Х.Г. Попова, Е.П. Голубков, Л.С. Пекарский и др.).

Таким образом, в рассмотренных подходах, во-первых, отсутствует единая трактовка и компонентная база «программноцелевого управления; во-вторых, не учитывается субординация

испецифика программно-целевого управления как отдельного вида управления, отражающих своеобразие конкретного объекта управления; в-третьих, отсутствует реальный опыт и представления об организации такого управления, как подвижной системы.

По мнению автора, понятие «программно-целевое управление» необходимо рассматривать как синтез инструмента управления экономикой и как систему отношений, возникающих в процессе управления.

36 Друкер П. О профессиональном менеджменте. М.: Вильямс, 2006. 320 с.

40