5371

федерального бюджета), получателя средств краевого бюджета.

В заключение рассмотрим полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля в бюджетном процессе.

Согласно Бюджетному кодексу РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль – это деятельность, осуществляемая в целях обеспечения соблюдения норм правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внутренний и внешний финансовый контроль. Органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются контрольно-счётные органы (Счётная палата РФ, контрольно-счётные органы субъектов РФ и муниципальных образований). Помимо Бюджетного кодекса РФ, правовой основой деятельности Счётной палаты РФ является Федеральный закон от 05.04.2013 № 41 ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации». Деятельность контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований регулируется Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 07.02.2011 № 6 ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», а также правовыми актами субъектов РФ и (или) муниципальных образований. Статус контрольно-счётных органов субъектов РФ определяют законодательные органы субъекта РФ. Статус контрольно-счётных органов муниципальных образований определяют представительные органы местного самоуправления. Городские округа и муниципальные районы в обязательном порядке формируют контрольно-счётные органы. Для городских и сельских поселений создание контрольно-счётных органов – право, но не обязанность. Если в поселении не образуется контрольно-счётный орган, полномочия по проведению экспертизы проекта бюджета и контролю над достоверностью бюджетной отчётности поселения передаются муниципальному району на основании соглашения.

Органами внутреннего государственного финансового контроля являются Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, муниципальных образований. Кроме того, в некоторых субъектах РФ и муниципальных образованиях отдельные полномочия по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля возлагаются на специально созданные исполнительные органы (подразделения местной администрации).

Бюджетным кодексом РФ полномочия контрольно-счётных органов разграничены на две категории – бюджетные полномочия и полномочия по осуществлению внешнего государственного (муниципального контроля).

121

К бюджетным полномочиям контрольно-счётных органов относятся полномочия:

по аудиту эффективности, направленному на определение экономности и результативности использования бюджетных средств;

экспертизе проектов законов (решений) о бюджетах, иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ, в том числе обоснованности показателей (параметров и характеристик) бюджетов;

экспертизе государственных (муниципальных) программ;

анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ и др.;

К полномочиям контрольно-счётных органов по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля относятся, например:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчётности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчётов об исполнении бюджета и др.

Как следует из представленного выше перечня бюджетных полномочий, наряду с контрольной деятельностью, контрольно-счётные органы осуществляют экспертно-аналитическую и информационную деятельность.

К контрольным полномочиям органов внутреннего государственного (муниципального) контроля относятся:

контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

контроль за полнотой и достоверностью отчётности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчётности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

В целях осуществления своих контрольных полномочий органы внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля применяют такие методы, как проверка, ревизия, обследование.

Существуют особенности в осуществлении контрольных полномочий Федеральным казначейством. Как было указано выше, контроль, осуществляемый органами Федерального казначейства, проводится в форме санкционирования операций. В ряде случаев данные контрольные полномочия осуществляет финансовый орган субъекта РФ (муниципального образования).

122

7.4. Бюджетная политика публично-правовых образований

Из курса «Финансы» студентам известно, что финансовая политика является сложной комплексной категорией. По мнению Т. Ф. Романовой, финансовая политика государства – это «совокупность разработанных и проводимых в жизнь направлений, мер и путей полного и эффективного использования финансового механизма в реализации программ и решении задач социального и экономического развития общества». Существуют различные классификации финансовой политики государства и подходы к определению её внутреннего содержания, но все без исключения исследователи выделяют в качестве одного из её элементов бюджетную политику. Это представляется вполне обоснованным, поскольку основой общественных финансов являются бюджеты бюджетной системы; средства бюджетов – финансово-экономической основой органов власти и местного самоуправления, бюджетный механизм – основой инструментария государства на пропорции социально-экономического развития.

Таким образом, бюджетная политика – это часть финансовой политики государства, представляющая собой систему мер органов государственной власти и местного самоуправления в области формирования и использования бюджетных средств, обеспечивающих решение задач социального и экономического развития государства и его территорий.

Субъектами бюджетной политики являются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Как правило, разработкой финансовой политики занимается финансовый орган. Высший орган исполнительной власти или глава государства одобряет либо утверждает и обнародует основные направления бюджетной политики. Кроме того, в разработке и реализации бюджетной политики принимают участие законодательные (представительные) органы власти (местного самоуправления). Их участие заключается в рассмотрении и утверждении законов (муниципальных правовых актов) по вопросам управления общественными финансами.

Объектом бюджетной политики являются финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов власти и местного самоуправления, в частности, средства бюджетов.

Основные принципы финансовой политики формируют методологическую основу разработки и реализации бюджетной политики. К ним относятся принцип комплексного подхода, принцип научной обоснованности, принцип учёта зарубежного и исторического опыта, принцип гибкости и др.

В составе бюджетной политики выделяют бюджетную стратегию и бюджетную тактику. Бюджетная стратегия предусматривает определение приоритетных целей развития бюджетной системы государства и межбюджетных

123

отношений на долгосрочную перспективу, а также концептуальные основы бюджетирования. Бюджетная тактика предполагает разработку и практическое использование инструментов локального воздействия на пропорции воспроизводственного процесса при помощи бюджетного механизма. Примерами бюджетной стратегии является переход к бюджетированию, ориентированному на результат, укрепление финансово-бюджетной самостоятельности муниципальных образований, повышение эффективности расходов. В качестве примера бюджетной тактики можно указать перераспределение средств между отдельными направлениями расходования; изменение норматива отчислений по конкретно взятому налогу для местного бюджета, внесение корректив в порядок и методику предоставления межбюджетных трансфертов.

Кроме того, бюджетная политика классифицируется по следующим признакам: уровень власти (управления): федеральная политика; региональная

политика; муниципальная политика; признак целевой направленности: стимулирующая; сдерживающая;

комбинированная; объект регулирования: бюджетная политика, направленная на

регулирование социальной сферы; бюджетная политика, направленная на регулирование национальной экономики;

сегмент бюджетной политики: бюджетная политика в области доходов (в свою очередь включает политику в области налоговых доходов и политику в области неналоговых доходов); бюджетная политика в области расходов; бюджетная политика в области межбюджетных отношений. Некоторые экономисты рассматривают политику в области управления государственным (муниципальным) долгом так же, как составной элемент бюджетной политики.

В научной литературе можно встретить и другие классификации бюджетной политики. Например, Н. Б. Ермасова выделяет следующие типы (концепции) бюджетной политики: концепция циклического балансирования бюджета; концепция функциональных финансов; политика активного дефицита бюджета; бюджетная политика компенсирования; бюджетная политика стабилизации инновационных инвестиций – и предлагает собственную концепцию «инвестиционного бюджета». В основе выделения таких типов бюджетной политики лежит методологический подход к определению её приоритетов и соответствующего им инструментария [31].

Согласно действующему законодательству РФ, приоритеты и общие подходы к проведению бюджетной политике определяются в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию, а также в бюджетном прогнозе на долгосрочный период.

124

Кроме того, приоритеты бюджетной политики определяются в программах, направленных на повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами, государственных программах РФ (например, в государственной программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»).

Более подробно цели, задачи бюджетной политики и инструментарий их достижения (решения) раскрывается в ежегодно разрабатываемом Министерством финансов РФ документе – Основных направлениях бюджетной политики РФ.

На региональном и муниципальном уровне также могут разрабатываться подобные документы. Их место и роль в бюджетном процессе, процедура подготовки, правовой статус определяются публично-правовым образованием самостоятельно. В отдельных субъектах РФ основные направления бюджетной политики утверждаются распоряжением или иным правовым актом главы субъекта РФ. В других регионах основные направления региональной бюджетной политики не имеют статус самостоятельного документа, а являются составной частью пояснительной записки к проекту краевого бюджета.

При разработке основных направлений бюджетной политики субъекта РФ (муниципального образования) обязательно учитываются приоритеты федеральной бюджетной политики. Тем самым обеспечивается единство бюджетной политики на территории государства, согласованность мер в области управления общественными финансами на федеральном, региональном и местном уровнях.

Вкачестве примера приведём цель и задачи бюджетной политики субъекта РФ – Сахалинской области – на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов.

Основные направления бюджетной политики Сахалинской области на указанный период утверждены распоряжением Правительства области от 22.10.2014 № 577-р. [21]

Целью бюджетной политики области на 2015–2017 годы является обеспечение устойчивости и сбалансированности областного бюджета и местных бюджетов, безусловное исполнение принятых обязательств наиболее эффективным способом.

Всоответствие с данной целью поставлены следующие задачи:

-увеличение доходов бюджета области за счёт проведения мероприятий по сокращению задолженности по налогам и оптимизации налоговых льгот;

-постепенное снижение размера дефицита областного и местных бюджетов;

-повышение качества государственных программ и расширение их использования в бюджетном планировании;

-создание условий для исполнения органами местного самоуправления

125

закреплённых за ними полномочий, в том числе путём усиления стимулирующей роли межбюджетных отношений;

-концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях расходования бюджетных средств, в том числе связанных с реализацией указов Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г.;

-безусловное достижение показателей (индикаторов) и выполнение задач, определённых указами Президента Российской Федерации от 07.05.2012 г., в соответствии с планами-графиками и "дорожными картами";

-повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг;

-совершенствование управления исполнением областного бюджета;

-повышение эффективности управления государственным долгом;

-повышение эффективности расходования бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений;

-усиление роли финансового контроля в управлении бюджетным процессом;

-повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса [21].

7.5. Характеристика стадий бюджетного процесса

Первой стадией бюджетного процесса является составление проекта бюджета. В соответствие с Бюджетным кодексом РФ, составление проекта бюджета является исключительной прерогативой высшего исполнительного органа государственной власти (местной администрации). Непосредственную подготовку проекта бюджета осуществляет финансовый орган соответствующего публично-правового образования.

Общие подходы к составлению проектов бюджетов закреплены Бюджетным кодексом РФ. Более детально порядок составления проекта бюджета закрепляется в правовом акте высшего исполнительного органа государственной власти (правовом акте местной администрации).

Составление проектов бюджетов основывается на следующих документах и материалах:

положения послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, определяющие бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в РФ;

основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики;

основные направления таможенно-тарифной политики РФ; прогноз социально-экономического развития;

126

бюджетный прогноз (проект бюджетного прогноза, проект изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

государственные (муниципальные) программы (проекты государственных (муниципальных) программ, проекты изменений указанных программ).

Правовая норма о разработке долгосрочного бюджетного прогноза была введена в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 04.10.2014 № 283-ФЗ. Согласно этим дополнениям в Бюджетный кодекс РФ, Российская Федерация и субъекты РФ обязаны разрабатывать бюджетный прогноз на срок не менее двенадцати лет. Муниципальные образования вправе разрабатывать долгосрочный бюджетный прогноз на период шесть лет и более.

Основой для его составления является долгосрочный прогноз социальноэкономического развития территории. В долгосрочном бюджетном прогнозе должны содержаться:

прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы РФ;

показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия;

основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период;

другие показатели – по решению соответствующего публично-правового образования.

Проект бюджетного прогноза (проект изменений бюджетного прогноза) публично-правового образования (за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ) представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о соответствующем бюджете.

Долгосрочный бюджетный прогноз утверждается высшим исполнительным органом государственной власти (местной администрацией) соответствующего публично-правового образования в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о соответствующем бюджете.

Составление проекта бюджета предполагает прогнозирование доходов бюджета, планирование бюджетных ассигнований, расчёт величины дефицита бюджета, определение потребности в источниках финансирования дефицита бюджета, разработку программы государственных (муниципальных) заимствований и др.

Как следует из разграничения бюджетных полномочий, порядок и методику прогнозирования доходов бюджета утверждает финансовый орган публичноправового образования. Прогнозирование доходов осуществляет финансовый

127

орган публично-правового образования во взаимодействии с главными администраторами доходов бюджета. Прогнозирование доходов основывается на показателях прогноза социально-экономического развития, нормах (планируемых изменениях норм) бюджетного и налогового законодательства, сведениях, представленных главными администраторами доходов бюджетов.

Планирование бюджетных ассигнований осуществляется соответствующими главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств в соответствии с порядком и методикой, утверждённой финансовым органом публично-правового образования. Составление расходной части бюджета основано на принципе раздельного планирования ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств. При этом участники бюджетного процесса должны исходить из первоочередной необходимости исполнения действующих обязательств. Новые обязательства могут быть приняты только при наличии средств на финансовое обеспечение их исполнения. Принятие новых расходных обязательств предполагает оценку их социальной, экономической и бюджетной эффективности.

Составление проектов бюджетов на трёхлетний период основывается на так называемом скользящем планировании, что предполагает корректировку показателей очередного года и первого года планового периода и добавление показателей второго года планового периода. Корректировка проводится на базе данных утверждённого бюджета. Например, базой для составления проекта бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов послужат данные утверждённого бюджета на 2015–2017 годы.

Сроки представления проекта бюджета в законодательный (представительный) орган установлены:

для федерального бюджета – Бюджетным кодексом РФ (01 октября текущего года);

для бюджета субъекта РФ – законом субъекта РФ с учётом ограничений, определённых Бюджетным кодексом РФ (не позднее 01 ноября текущего года);

для местного бюджета – муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления с учётом ограничений, определённых Бюджетным кодексом РФ (не позднее 15 ноября текущего года).

Бюджетным кодексом РФ установлены требования к содержанию законов (решений) о бюджете публично-правового образования. Закон (решение) о бюджете всегда имеет текстовую часть и приложения. В текстовой части закрепляются основные характеристики бюджета (общий объём доходов, расходов, дефицита или профицита бюджета). Также в текстовой части утверждается общий объём расходов на исполнение публичных нормативных обязательств, верхний предел государственного (муниципального) долга, в том

128

числе долга по государственным (муниципальным) гарантиям, объём межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам.

Если бюджет формируется сроком на три года, все указанные показатели утверждаются на очередной год и плановый период. Кроме того, закон (решение) о бюджете должен содержать объём условно утверждённых расходов бюджета на первый и второй год планового периода.

Приложениями к закону (решению) о бюджете утверждаются:

─перечень главных администраторов доходов бюджета;

─перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

─распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов либо по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным (муниципальным) программам и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период), а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования;

─ведомственная структура расходов бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

─источники финансирования дефицита бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

─другие показатели, предусмотренные законом (решением) соответствующего публично-правового образования.

Остановимся более подробно на способах отражения расходов в законе (решении) о бюджете. Так, с учётом требований Бюджетного кодекса РФ приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной год

иплановый период утверждено распределение бюджетных ассигнований:

1)по разделам, подразделам, целевым статьям (которые соответствуют государственным программам РФ и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов;

2)целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов.

Приложением к закону Хабаровского края о краевом бюджете утверждается

129

распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям (государственным программам края и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов.

Некоторые субъекты РФ (муниципальные образования) утверждают в бюджете распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям, группам (группам и подгруппам) видов расходов. Такой подход выбирали публично-правовые образования, не перешедшие к составлению бюджета в программном формате. Отметим, что при составлении проекта бюджета на 2016 год (2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов) субъекты Федерации обязаны утверждать в своем бюджете распределение бюджетных ассигнований по государственным программам. Субъекты Федерации своим законом вправе вменить в обязанность муниципальным образованиям на своей территории утверждение распределения бюджетных ассигнований по муниципальным программам. Это норма так же распространяет своё действие на правоотношения, возникающие при составлении проектов бюджетов, начиная с бюджетов на 2016 год (2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов)

Одновременно с проектом бюджета в законодательный (представительный) орган подлежат представлению следующие документы и материалы:

основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики;

предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; прогноз основных характеристик (общий объём доходов, расходов, дефицита

(профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо утверждённый среднесрочный финансовый план;

пояснительная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расчёты распределения межбюджетных

трансфертов; верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга на 1

января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), и (или) верхний предел государственного внешнего долга на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;

130