КустовССДиссертацияПравонаустановлениесоставатерриториииграницм

3)наличие общего административного ответчика (административных соответчиков).

4)использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав, которые установлены ст. 124 КАС РФ.

Административные дела о защите нарушенных и оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, в соответствии с ч. 2 ст. 42 КАС РФ рассматриваются судом, если ко дню обращения в суд лица, выдвинувшего требование о защите прав и законных интересов группы лиц, к указанному требованию присоединилось не менее 20 лиц.

Согласно ч. 3 ст. 42 КАС РФ в коллективном административном иске должно быть указано лицо или несколько лиц, которым поручено ведение соответствующего административного дела в интересах группы лиц. При этом такие лицо или лица действуют без доверенности, пользуются правами и несут процессуальные обязанности административных истцов.

Нормами КАС РФ не устанавливаются специальные правила подготовки и рассмотрения дел по коллективным административным исковым заявлениям, что следует рассматривать в качестве пробела.

Некоторые правоведы отрицают возможность защиты коллективного права групповым или коллективным иском (жалобой). По словам И.А. Алешковой, И.А. Дудко «… так или иначе эти иски связаны с требованиями по защите индивидуальных прав лиц, однородного спора, требований и выбором одинакового способа защиты»400.

Так, группа граждан обратилась с коллективным административным исковым заявлением о признании недействующим решения Шушенского поселкового Совета депутатов от 22 июля 2016 г. № 17-32, которым вносились изменения в генеральный план, предполагающие отнесение отнесения земельного участка, расположенного вблизи их одноэтажных домов к функциональной зоне

400 Алешкова И.А., Дудко И.А. Коллективные права: актуальные аспекты теории и практики // Государство и право. 2017. № 6. С. 24.

161

среднеэтажной застройки, позволяющий осуществлять в ней строительство многоэтажных жилых домов.

Решением Красноярского краевого суда от 9 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления было отказано. Административные истцы, не согласившись с решением суда обратились с апелляционной жалобой в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ. По мнению заявителей, по различным причинам заявители не могли присутствовать на заседании суда первой инстанции, поэтому решение основано только на документах, представленных ответчиком, без заслушивания доводов истцов.

Верховный Суд РФ в определении от 21 декабря 2017 г. по делу № 53-АПГ17-

44 апелляционную жалобу оставил без удовлетворения и обратил внимание на следующие, что оспариваемое решение не противоречит градостроительному законодательству. Верховный Суд РФ отметил, что административные истцы не являются правообладателями земельного участка, и на данном участке отсутствуют их объекты недвижимости. Также не были представлены доказательства, что установленная в Генеральном плане функциональная зона Ж2 (Ф) – зона среднеэтажной застройки, порождает препятствия для использования истцами принадлежащих им земельных участков.

Кроме того, Суд согласился с выводом суда первой инстанции, что интересы группы лиц, которые обратились с иском было поручено Чемкову Л.В., который как следует из материалов дела в судебное заседание не явился401.

Как видно из материалов данного дела, с коллективным административным исковым заявлением обратилась группа лиц, проживающих на части территории муниципального образования, в защиту интересов не всего населения, а только его части проживающей в пределах отдельного земельного участка, в отношении которого была установлена функциональная зона.

Между тем, представляется, что право на установление состава территории и границ муниципального образования, как субъективное публичное право может

401 Определение Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. по делу № 53-АПГ17-44 [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».

162

быть защищено в рамках административного судопроизводства посредствам подачи коллективного административного искового заявления. Одним из условий подачи такого иска является многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов. Население муниципального образования возможно рассматривать в качестве группы с неопределенным числом её членов.

Исследование материалов практики судов общей юрисдикции и Верховного Суда РФ за период с 2017 по 2020 г. по данным государственной автоматизированной системы РФ «Правосудие» позволяет говорить, что основная практика по спорам в сфере территориальной организации местного самоуправления, связана с судебной оценкой законности преобразования муниципальных районов в городские округа. Имеющиеся судебная практика может быть классифицирована на четыре группы в зависимости предмета и сторон спора.

1. Дела об оспаривании решений представительных органов муниципальных образований, которыми выражено согласие населения муниципального образования по предлагаемому муниципально-территориальному изменению. Данная категория дел является наиболее многочисленной. В

большинстве случаев, административными истцами выступают гражданин или группа граждан402. В некоторых случаях, подавались коллективные административные исковые заявления403. В редких делах, административным истцом выступал представительный орган поселения, оспаривавший решение представительного органа муниципального района, которым выражено согласия населения муниципального района на преобразование404.Стоит отметить, что в

402См., например: 1) Решение Верещагинского районного суда Пермского края от 25 февраля 2019 г. по делу № 2а132/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 2) Решение Видновского городского суда Московской области от 8 августа 2019 г. по делу № 2а-3144/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 3) Решение Углегорского городского суда Сахалинской области от 26 апреля 2017 г. по делу № 2а-18/2017 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 4) Решение Наро-Фоминского городского суда Московской области от 26 февраля 2018 г. по делу № 2а-655/2018 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 5) Решение Талдомского районного суда Московской области от 16 марта 2017 г. по делу № 2а-193/2017 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 6) Решение Нытвенского районного суда Пермского края от 20 июля 2018 г. по делу № 2а-796/2018 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 7) Решение Торжокского городского суда Тверской области от 31 июля 2019 г. по делу № 2а-593/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

403Решение Одинцовского городского суда Московской области от 14 января 2019 г. по делу № 2а-959/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

404Решение Видновского городского суда Московской области от 8 августа 2019 г. по делу № 2а-3168/2019 // ГАС РФ «Правосудие».

163

некоторых делах истцы оспаривали не только решения представительных органов,

которыми было выражено согласие населения, а также дополняли предмет административного иска следующими требованиями:

1)о признании незаконным результатов публичных слушаний и бездействия представительного органа муниципального образования, которое выразилось в нарушении процедуры проведения публичных слушаний405.

2)о признании недействующим решения представительного органа муниципального образования, которым оформлена законодательная инициатива о производстве муниципально-территориального изменения406.

3)о признании незаконным заключения Комиссии по организации и проведению публичных слушаний407.

4)о признании незаконным порядка подготовки и проведения заседания представительного органа; о признании незаконным действий по изготовлению и опубликованию протокола публичных слушаний, и итогового документа публичных слушаний; о возложении обязанности по изготовлению и опубликованию иного протокола408.

5)о признании несостоявшимися публичных слушаний409.

Суды разрешая подобные дела, отказывают в удовлетворении заявленных исковых требований, строят аргументацию следующим образом410. Первоначально оценивается процедура организации и проведения публичных слушаний, порядок принятия решения представительным органом, которым выражено согласие

405 Решение Волоколамского городского суда Московской области от 7 июня 2019 г. по делу № 2а-787/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

406 Решение Рузского районного суда Московской области от 15 августа 2017 г. по делу № 2а1012/2017[Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

407 Решение Щелковского городского суда Московской области от 28 февраля 2019 г. по делу № 2а-990/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

408 Решение Раменского городского суда Московской области от 12 апреля 2019 г. по делу № 2а-2936/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

409См.: 1) Решение Одинцовского городского суда Московской области от 6 марта 2019 г. по делу № 2а-2232/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие». 2) Решение Одинцовского городского суда Московской области от

23января 2019 г. по делу № 2а-944/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

410По спорам, связанным с оспариванием решений представительных органов поселений, которыми было выражено согласие населения на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, в результате которого образуется муниципальный округ (ч. 3.1-1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ) аргументация судов строиться таким же образом. См., например: Решение Малопургинского районного суда Удмуртской Республики от

25мая 2020 г. по делу № 2 а-418/2020 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

164

населения муниципального образования с точки зрения соблюдений норм

законодательства о местном самоуправлении.

Вдальнейшем отмечается, что оспариваемое решение не нарушает права и законные интересы административного истца, а результаты публичных слушаний имеют рекомендательный характер. Довольно часто суды ссылаются на правовую позицию Конституционного Суда РФ о правовой природе публичных слушаний высказанной в определении от 15 июля 2010 г. № 931-О-О411.

Внекоторых делах, административные истцы просили суд признать публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования и протокол публичных слушаний недействительными412.

Например, группа граждан обратилась с административным иском в суд с требованием об оспаривании решения Совета депутатов сельского поселения,

которым выражено согласие населения поселения на преобразование поселений, входящих в состав Верещагинского муниципального района Пермского края, путём их объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований.

Административные истцы заявленное требование аргументировали тем, что вопрос о производстве муниципально-территориального изменения был одобрен представительным органом с нарушениями требований законодательства, без проведения публичных слушаний и получения согласия населения поселения, что нарушает их права на осуществление местного самоуправления.

Верещагинский районный суд Пермского края в решении от 25 февраля 2019 г. по делу № 2а-132/2019 отказал в удовлетворении иска отметив, что публичные слушания по вопросу преобразования муниципального образования в сельском поселении были проведены, что подтверждается заключением о результатах

411По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей

39и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»: определение Конституционного Суда РФ от 15 июля 2010 г. N 931-О-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 2.

412Решение Нытвенского районного суда Пермского края от 29 апреля 2019 г. по делу № 2а-403/2019 // ГАС РФ «Правосудие».

165

публичных слушаний, согласно которому в публичных слушаниях приняло участие 110 человек.

В итоге суд пришел к выводу, что оспариваемое решение представительного органа сельского поселения соответствует требованиям Федерального закона №

131-ФЗ, принято в пределах компетенции, с учетом результатов проведенных публичных слушаний413. Стоит отметить, что это типичная аргументация для подобных дел.

В подавляющем большинстве дел административными истцами оспаривались решения представительных органов муниципальных образований, которыми выражено согласие населения муниципального образования на производство муниципально-территориального изменения. В судебной практике встречаются единичные дела об оспаривании решения представительного органа, которым не было дано согласие на преобразование муниципальных образований.

Так, Киселева Т.В. оспаривала решение Совета депутатов городского поселения Запрудня Талдомского района об отказе в объединении территории городского поселения Запрудня с территориями городских поселений Вербилки, Северный, Талдом, сельскими поселениями Гуслевское, Ермолинское, Квашенковское, Темповое Талдомского муниципального района Московской области принятое с учетом результатов публичных слушаний, на которых было выявлено отрицательное мнение населения поселения на данное преобразование

414.

2. Дела об оспаривании действий должностных лиц органов местного самоуправления, связанных с организацией и проведением публичных слушаний по вопросу преобразования муниципального образования415 или действия по

413 Решение Верещагинского районного суда Пермского края от 25 февраля 2019 г. по делу № 2а-132/2019 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

414 Решение Талдомского районного суда Московской области от 8 февраля 2017 г. по делу № 2а-105/2017 [Электронный ресурс] // ГАС РФ «Правосудие».

415 Решение Чердынского районного суда Пермского края от 14 мая 2019 г. по делу № 2а-154/2019 // ГАС РФ «Правосудие».

166

принятию представительным органом решения, которым выражено согласие населения на производство муниципально-территориального изменения416.

3.Дела об оспаривании решений избирательной комиссии,

представительного органа муниципального образования об отказе инициативной группе в проведении голосования по вопросу преобразования муниципального образования417.

4. Дела об оспаривании законов субъектов РФ, которыми оформлено преобразование муниципальных районов в городские округа.

Как показывает анализ судебной практики по рассмотрению споров в сфере территориальной организации местного самоуправления, территориального планирования и градостроительного зонирования муниципальных образований характеризуется в основном подачей индивидуальных административных исковых заявлений.

Это обусловлен тем, что действующие законодательство во многом нацелено на индивидуальную защиту в рамках административного судопроизводства.

Вчасти ч. 15 ст. 24 ГрК РФ закрепляется ограничение права судебного оспаривания генерального плана, в суд могут обратиться только правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, при условии что их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана.

Внауке муниципального права, некоторые исследователи рассматривают данное законоположение в качестве необоснованного ограничения, в силу того, что генеральный план затрагивает интересы населения муниципального образования в целом, а не только правообладателей земельных участков и объектов капитального строительств418.

416Решение Талдомского районного суда Московской области от 20 февраля 2018 г. по делу № 2а-152/18 // ГАС РФ «Правосудие».

417Решение Ступинского городского суда Московской области от 28 апреля 2017 г. по делу № 2а-1148/2017 // ГАС «Правосудие».

418Гурнак Е.В. Указ. Соч. С. 72-81.

167

В практике конституционного правосудия неоднократно рассматривался вопрос о конституционности положений ч. 15 ст. 24 ГрК РФ, как ограничивающей право на доступ к правосудию.

Впервые вопрос о конституционности данных законоположений был рассмотрен Конституционным Суд РФ в определении от 16 июля 2009 г. № 1038-

О-О по жалобе гражданина Д.Н. Дмитриева. По мнению заявителя «… оспариваемые им законоположения предоставляют право обращаться в суд в связи с оспариванием генерального плана и действий по отнесению содержащихся в нем сведений к секретным только определенным в них субъектам, не предоставляя данного права другим гражданам, чем нарушаются его право на информацию о состоянии окружающей среды и право на судебную защиту»419.Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Д.Н. Дмитриева, как не отвечающей критериям допустимости.

Более детальнее вопрос о конституционности ч. 15 ст. 24 ГрК РФ, как огранивающей гарантии судебной защиты был рассмотрен Конституционным Судом в определении от 26 мая 2016 г. № 1160-О.

Общество с ограниченной ответственностью «Русь» оспаривало конституционность ч. 15 ст. 24 ГрК РФ, по мнению заявителя, данные законоположения ограничивают права заявителя на доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба, а также возможность оспаривания в суде решений органов местного самоуправления, не соответствует ч. 2 ст. 46 и ст. 52 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ не поддержал позицию заявителя и признал жалобу не отвечающим критериям допустимости. Суд отметил, что, исходя из материалов дела, заявитель, оспаривая в рамках административного судопроизводства правовой акт, который не затрагивает права и интересы общества и поэтому его нельзя признать заинтересованным лицом, т.к. требование

419 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Дмитриева Дмитрия Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 10 Закона Российской Федерации "О государственной тайне": определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2009 г. N 1038-О-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

168

заявителя связано с возможностью заключения договора аренды. спариваемые нормы заявителем невозможно рассматривать как нарушающие его конституционные права в указанном им аспекте в его конкретном деле420.

В отношение правил землепользования и застройки в градостроительном законодательстве подобных ограничений не закрепляется. В ч. 4 ст. 32 ГрК РФ допускается возможность оспорить в судебном порядке решение об утверждении правил землепользования и застройки физическими и юридическими лицами. Конституционность данных законоположений также была рассмотрена Конституционным Судом РФ в определении от 25 октября 2016 г. № 2302-О.

Гражданин А.Б. Борисов в своей жалобе оспаривал конституционность ч.1 ст. 208 КАС РФ, п. 1 ст. 5 Земельного кодекса РФ, ч. 1 ст. 5 и ч. 4 ст. 32 ГрК РФ. Заявитель считал, что оспариваемые нормы создаю препятствия оспорить в судебном порядке правила землепользования и застройки, гражданам, которые проживают в муниципальном образовании.

Конституционный Суд отказал в принятии данной жалобы, т.к. она не отвечала критериям допустимости. По мнению Конституционного Суда РФ, в административном процессуальном законодательстве содержаться нормы, которые конкретизируют конституционную норму ст. 46 Конституции РФ. По общему правилу закреплял, что судебная защита гарантируется любому лицу исключительно при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения.

Кроме того, Суд обратил внимание, что оспаривание гражданами решения об утверждении правил землепользования и застройки, которое предусмотрено ч. 4 ст. 32 ГрК РФ «… осуществляется с учетом общего критерия обжалования нормативных правовых актов, а именно при наличии оснований полагать, что права

420 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Русь» на нарушение конституционных прав и свобод частью 15 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. № 1160-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

169

и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушен или существует реальная угроза их нарушения данным актом»421.

Подводя итоги можно отметить следующие:

1. Судебная защита права на установление состава территории и границ муниципального образования возможна средствами конституционного и административного судопроизводства.

Рассмотрение практики Конституционного Суда РФ связанной с оспариванием конституционности законодательства о территориальной организации местного самоуправления позволяет говорить, что с 2015 г.

Конституционным Судом РФ преимущественно формулируются правовые позиции по процессуальным вопросам, в которых уделяется значительное внимание особенностям конституционно-судебной защиты прав в сфере территориальной организации местного самоуправления и критериям допустимости жалоб по данной категории дел. В частности, Конституционным Судом РФ было уточнено содержание критериев допустимости жалоб и, что следует понимать под применением закона в конкретном деле.

2. В Кодексе административного судопроизводства РФ население муниципального образования непосредственно не наделено административной процессуальной правосубъектностью. Положения Градостроительного кодекса РФ, закрепляющие возможность оспаривания генерального плана и правил землепользования и застройки ориентированы на возможность обращения в суд в индивидуальном порядке. Возможно выделить два способа защиты права на установление состава территории и границ муниципального образования средствами административного судопроизводства.

Во-первых, категория процессуального законодательства «неопределенный круг лиц» является наиболее близкой к понятию «население муниципального

421 Определение Конституционного Суда РФ от 25 октября 2016 г. № 2302-О [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

170