Статья_ Понятие и дифференциация правового режима в сфере не

Статья: Понятие и дифференциация правового режима в сфере недропользования (Бесланеева М.С.) ("Экологическое право", 202...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 15.12.2021

"Экологическое право", 2021, N 3

ПОНЯТИЕ И ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА

В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

М.С. БЕСЛАНЕЕВА

Бесланеева Марьят Сергеевна, начальник отдела обеспечения предоставления недр в пользование и мониторинга исполнения условий лицензий федерального государственного казенного учреждения "Росгеолэкспертиза".

В статье приводятся анализ категории "правовой режим" и характеристика его применения в сфере недропользования. На основе проведенного анализа сформулировано определение понятия "правовой режим в сфере недропользования", а также предложена дифференциация правового режима в указанной сфере.

Ключевые слова: правовой режим, правовое регулирование, горное право, недра, пользование недрами, изучение, использование и охрана недр.

The Concept and Differentiation of the Legal Regime of Subsoil Use

M.S. Beslaneeva

Beslaneeva Maryat S., Head of the Department of Making Mineral Resources Available for Use and Monitoring of Compliance with the Terms and Conditions of Licenses of the Federal State Government-Owned Institution Russian Geological Expert Authority.

The article provides an analysis of the category of 'legal regime' and the characteristics of its application in the field of subsoil use. Based on the analysis, the definition of the 'legal regime in the field of subsoil use' is formulated, and a classification of legal regimes in relating to this sphere is proposed.

Key words: legal regime, legal regulation, mining law, subsoil, subsoil use, study, use and protection of subsoil.

В экологическом праве широко используется понятие правового режима природных объектов, под которым понимается совокупность правовых средств и мер регулирования общественных отношений по поводу земли, недр, вод, других природных богатств как объектов собственности, пользования и охраны. Правовой режим природных объектов характеризуется как наличием общих требований к их охране и использованию, так и установлением специфических правовых мер, обусловленных их особым местом в природе и выполняемыми функциями в удовлетворении потребностей человека, что предопределяет необходимость дифференцированного подхода в правовом регулировании природопользования <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание. Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<1> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности "Юриспруденция". М.: Городец, 2009. С. 285 - 287.

Содержание правового режима в сфере природопользования наиболее полно раскрывается в земельном праве. Так, правовой режим государственного земельного фонда Н.И. Краснов определял как установленный нормами советского земельного права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве <2>.

--------------------------------

<2> См.: Краснов Н.И. Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С. 346.

С развитием земельного законодательства представления о содержании правового режима земель несколько изменились, в большей части в связи с детализацией целевого назначения земель и видов разрешенного использования. В частности, согласно ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации <3> правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

--------------------------------

<3> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Развивая содержательную сторону понятия "правовой режим земель", А.К. Голиченков рассматривает с теоретической точки зрения такой режим как систему элементов, включающую принципы, распространяющиеся на совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; состав субъектов прав на земли данной категории; порядок возникновения и прекращения прав и обязанностей субъектов прав на земли данной категории; санкции за нарушение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории <4>.

--------------------------------

<4> См.: Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008. С. 263.

Указанные выше элементы правового режима земель становятся основой для реализации дифференцированного подхода в рамках правового режима природных объектов, а также последующей дифференциации правового режима земель в зависимости от категории земель (правовой режим земель сельскохозяйственного назначения, правовой режим земель населенных пунктов и проч.). При этом проявление такой дифференциации И.О. Краснова определяет как установление в отношении каждого вида природного объекта специфических видов прав природопользования с учетом определения для каждого своих целей и принципов, специальных ограничений, направленных на обеспечение их рационального использования и охраны <5>.

--------------------------------

<5> См.: Краснова И.О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению // Экологическое право. 2015. N 4. С. 9 - 16.

Ярким примером дифференциации правового режима в экологическом праве в рамках природоохранных отношений является выделение правового режима особо охраняемых природных территорий. В данном случае применение дифференцированного подхода вызвано необходимостью установления специфических мер, направленных на обеспечение особой охраны таких объектов, предопределенных их особым природоохранным, научным, культурным, эстетическим, рекреационным и оздоровительным значением. Как и в случае с правовым режимом земель, в основе дифференциации правового режима особо охраняемых природных территорий лежат соответствующие категории данных объектов (правовой режим государственных природных заповедников, правовой режим национальных парков и проч.).

Расширение применения дифференцированного подхода в правовом регулировании отношений в сфере недропользования с учетом увеличения круга факторов, оказывающих влияние на процесс пользования недрами, является одной из наиболее характерных тенденций развития современного горного права. Полагаем, что подобная дифференциация не нарушает целостности правового регулирования, а способствует созданию гибкой системы реализации правовых норм в рамках существующих и формирующихся особенностей правового режима.

Исследователи в области горного права также обращались к изучению правового режима, однако самостоятельного понятия правового режима применительно к сфере недропользования не сложилось. Так, в научных работах, касающихся вопросов правового регулирования недропользования, правовой режим раскрывается с позиции административно-правового режима либо правового режима отдельных объектов материального мира или действий.

Одним из первых трудов советского времени, посвященных вопросам правового режима в сфере недропользования, является работа Н.А. Сыродоева "Правовой режим недр" <6>. Содержание правового режима недр автор раскрывает через признание принципа государственной собственности на недра, принципа рационального использования недр, порождающих возникновение специфических общественных отношений по их использованию и охране. Н.А. Сыродоевым также определяются важные признаки правового режима недр, заключающиеся в установлении данного режима в нормативных актах и реализации (непосредственном осуществлении действий по распоряжению недрами) путем принятия индивидуальных актов <7>, обусловливающих функционирование правового режима недр посредством государственного управления в области использования и охраны недр.

--------------------------------

<6> См.: Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. М.: Юридическая литература, 1969.

<7> См.: Сыродоев Н.А. Указ. соч. С. 42.

Понятие правового режима применительно к сфере пользования недрами исследовалось и в работе И.И. Павлова "Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации". Следуя распространенному общетеоретическому подходу <8>, правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа автор видит в особом порядке регулирования, выражающемся в характере и объеме прав и обязанностей недропользователей, специфике субъектов права пользования недрами, статусов горного и геологического отводов как объектов права пользования недрами, а также в специфике государственного управления и ответственности за правонарушения при осуществлении деятельности по использованию недр для обозначенных целей <9>.

--------------------------------

<8> В теории права распространен подход к пониманию правового режима как особого порядка регулирования. См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: НОРМА, 2001. С. 334; Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Известия высших учебных заведений. Серия: Правоведение. 1996. N 1. С. 17 - 18; Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 38; Братановский С.Н., Братановская М.С. К концептуальному понятию "правового режима" в правовой системе Российской Федерации // Современное общество и власть. 2016. N 2. С. 65.

<9> См.: Павлов И.И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.

Более общее понятие административно-правового режима недропользования в контексте административно-правового режима дано в диссертационном исследовании Д.В. Василевской. Под административно-правовым режимом недропользования автор понимает совокупность правовых норм и организационных мер, устанавливающих определенный порядок предоставления права пользования недрами в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений, иных целей, предусмотренных законодательством, а также соответствующее поведение лиц в сфере недропользования в целях обеспечения минерально-сырьевой безопасности государства <10>. При этом отождествление правового режима с совокупностью правовых норм и организационных мер приводит к его смешению с понятиями "правовое регулирование" и "механизм правового регулирования".

--------------------------------

<10> См.: Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 11.

Кроме того, такое представление правового режима в сфере недропользования базируется на административных началах в правовом регулировании недропользования, в котором назначение самого режима раскрывается с позиции осуществления функций государственного управления и сводится к обеспечению минерально-сырьевой безопасности государства, что сужает смысловое значение выделения правового режима в сфере пользования недрами. Другими словами, административно-правовой режим недропользования в указанной трактовке раскрывает в большей степени только одну сторону правового режима в обозначенной сфере, упуская при этом важнейший принцип и одновременно цель государственного регулирования отношений в сфере недропользования - "рациональное использование и охрана недр".

Отметим, что согласно положениям ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации <11> недра должны использоваться и охраняться в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В развитие данных положений Законом Российской Федерации "О недрах" <12> закрепляются правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, а также обеспечивается правовое регулирование, направленное на защиту интересов государства, граждан Российской Федерации и прав пользователей недр.

--------------------------------

<11> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.

<12> См.: Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

Представляется, что дифференциацию правового режима в сфере недропользования необходимо устанавливать в интересах не только государства, но и общества в целом и пользователей недр в частности. Кроме того, такая дифференциация режима должна отражать характер взаимоотношений не исключительно между государством в лице уполномоченных органов и пользователей недр, но и между пользователями недр, равно как и с иными лицами, в отношении которых закрепляются права и обязанности в сфере недропользования, связанные не только с предоставлением права пользования недрами и его осуществлением в соответствии с видами такого пользования. Так, соглашаясь с позицией Д.Е. Петрова, в соответствии с которой правовой режим относительно его объекта "и есть специальный порядок реализации прав и обязанностей" <13>, можно выделить основные признаки правового режима, применимые к сфере недропользования.

--------------------------------

<13> Петров Д.Е. Разграничение понятий "метод правового регулирования" и "правовой режим" при исследовании и дифференциации системы права // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. N 4. С. 150.

По нашему мнению, для правового режима характерны следующие признаки: правовой режим устанавливается нормами права, основывается на принципах права и обеспечивается государством; отражает содержательную характеристику норм права в конкретной сфере деятельности и объем необходимых организационно-управленческих мер; условия функционирования режима предопределяются методом правового регулирования, охватывающим систему способов воздействия на предмет регулирования, а также порождаемой этим методом спецификой механизма правового регулирования определенной общности отношений; отображает порядок воплощения норм права, порядок необходимого поведения и характер взаимосвязи субъектов в правоотношениях; фиксирует пределы реализации прав и обязанностей субъектов, в том числе связанные с установлением временных, пространственных или иных условий их осуществления; обусловлен целевым характером урегулирования отдельных общественных отношений.

С учетом проведенного анализа категории "правовой режим" и выявленных основных признаков правового режима возможно сформулировать понятие правового режима, применимое для характеристики форм и способов реализации прав и обязанностей субъектов правоотношений в сфере недропользования. Представляется, что правовой режим в сфере недропользования можно определить как "установленный нормами права и обеспечиваемый посредством организационных мер целеориентированный порядок реализации прав и обязанностей субъектов горных правоотношений".

Предложенная дефиниция отражает действие разнообразного инструментария правового регулирования, используемого в области недропользования на определенных правовых началах, присущих конкретной общности отношений, и создает основу для установления дифференцированных условий реализации прав и обязанностей субъектов применительно к различным объектам горных правоотношений, что проявляется в предложенной ниже дифференциации правового режима в сфере недропользования. При этом предусмотренная в законодательстве о недрах индивидуализация общих правовых норм в отношении недр позволяет говорить о дифференциации правового режима в сфере недропользования. Дифференциация в рассматриваемом случае характеризуется установлением специфических правил, целей и принципов использования и охраны недр, определением состава субъектов, их прав и обязанностей по отношению к недрам, а также установлением специальных ограничений, направленных на обеспечение рационального использования и охраны недр.

На основе анализа общественных отношений и правового регулирования в сфере недропользования предлагается дифференциация правового режима по содержанию режима (в зависимости от категории участка недр, вида полезных ископаемых, вида пользования недрами) и по характеру режима (стимулирующего или ограничительного характера).

Так, в зависимости от категории участка недр можно выделить: правовой режим участков недр федерального значения; правовой режим участков недр местного значения; правовой режим участков недр совместного ведения <14>. В зависимости от вида полезных ископаемых выделяются правовой режим геологического изучения и разработки углеводородного сырья; правовой режим геологического изучения и разработки твердых полезных ископаемых; правовой режим геологического изучения и разработки подземных вод; правовой режим геологического изучения и разработки общераспространенных полезных ископаемых и др. В зависимости от вида пользования недрами - правовой режим пользования недрами в целях регионального геологического изучения недр; правовой режим пользования недрами в целях геологического изучения недр; правовой режим пользования недрами в целях разведки и добычи полезных ископаемых; правовой режим пользования недрами в целях, не связанных с разведкой и добычей полезных ископаемых, и др.

--------------------------------

<14> См. подробнее: Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России. М.: Проспект, 2015. С. 195 - 196.

К правовому режиму стимулирующего характера можно отнести правовой режим пользования недрами в целях разработки технологий геологического изучения, разведки и добычи трудноизвлекаемых полезных ископаемых. К правовому режиму с ограничивающими условиями - правовой режим участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации.

Следует отметить, что при пользовании недрами возникают самостоятельные объекты прав (например, добытые полезные ископаемые), применительно к которым складывающиеся общественные отношения становятся предметом регулирования как горной, так и других отраслей права. Касательно таких объектов можно, в частности, выделить правовой режим добытых полезных ископаемых, правовой режим геологической информации о недрах, правовой режим горного имущества и др.

Истощение потенциала природных ресурсов и усугубление экологических проблем стало причиной поиска новых источников экономического роста и способов снижения негативного воздействия на окружающую среду при добыче полезных ископаемых. В этой связи заслуживают внимания вопросы, связанные с добычей полезных ископаемых из ранее образованных отвалов, хвостохранилищ и использованием этих техногенных образований в иных целях.

Существующее правовое регулирование использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств (отходов недропользования) не обеспечивает эффективного решения указанной задачи, в том числе в связи с наличием двойного регулирования на основе законодательства о недрах и законодательства об отходах производства и потребления, преследующих самостоятельные цели и задачи урегулирования общественных отношений, возникающих по поводу недр и отходов производства и потребления и, соответственно, порождающих особенности режима их использования.

С учетом актуальности вопросов, связанных с отходами недропользования, как с экологической, так и с экономической точки зрения представляются необходимыми осуществление совершенствования системы управления пользования недрами и развитие правового регулирования для формирования и реализации правового режима отходов недропользования. Значение формирования самостоятельного правового режима отходов недропользования обусловлено важностью вовлечения в освоение таких отходов, представляющих собой как вторичную сырьевую базу (при высоком содержании полезных компонентов), так и природный материал для использования при ликвидации горных выработок и иных сооружений, связанных с пользованием недрами (в том числе закладки выработанного подземного пространства и других целей).

Литература

1. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С.С. Алексеев. Москва: Норма, 2001. 752 с.

2. Братановский С.Н. К концептуальному понятию "правового режима" в правовой системе Российской Федерации / С.Н. Братановский, М.С. Братановская // Современное общество и власть. 2016. N 2 (8). С. 61 - 66.

КонсультантПлюс: примечание. Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

3. Бринчук М.М. Экологическое право: учебник для студентов высших учебных заведений / М.М. Бринчук. Москва: Городец, 2009. 670 с.

4. Василевская Д.В. Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации: проблемы теории и практики: автореферат диссертации доктора юридических наук / Д.В. Василевская. Москва, 2008. 52 с.

5. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов / А.К. Голиченков. Москва: Городец, 2008. 448 с.

6. Краснов Н.И. Общая теория советского земельного права / Н.И. Краснов; ответственные редакторы: Г.А. Аксененок, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов. Москва: Наука, 1983. 357 с.

7. Краснова И.О. Дифференциация и интеграция в экологическом праве: на пути к сближению / И.О. Краснова // Экологическое право. 2015. N 4. С. 9 - 16.

8. Матузов Н.И. Правовые режимы: вопросы теории и практики / Н.И. Матузов, А.В. Малько // Известия высших учебных заведений. Серия: Правоведение. 1996. N 1. С. 17 - 18.

9. Мельгунов В.Д. Теоретические основы горного права России / В.Д. Мельгунов. Москва: Проспект, 2015. 325 с.

10. Павлов И.И. Правовой режим использования недр для геологического изучения и добычи нефти и газа в Российской Федерации: автореферат диссертации кандидата юридических наук / И.И. Павлов. Москва, 2008. 28 с.

11. Петров Д.Е. Разграничение понятий "метод правового регулирования" и "правовой режим" при исследовании и дифференциации системы права / Д.Е. Петров // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. N 4 (105). С. 147 - 152.

12. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: диссертация кандидата юридических наук / О.С. Родионов. Саратов, 2001. 157 с.

13. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр / Н.А. Сыродоев. Москва: Юридическая литература, 1969. 168 с.

Подписано в печать

11.05.2021

КонсультантПлюс надежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница 1 из 8