Статья_ Отдельные проблемы правового регулирования обращения

Статья: Отдельные проблемы правового регулирования обращения с вскрышными и вмещающими породами (Петров И.Б.) (Подготовл...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 15.12.2021

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ

С ВСКРЫШНЫМИ И ВМЕЩАЮЩИМИ ПОРОДАМИ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 3 мая 2018 года

И.Б. ПЕТРОВ

Петров Илья Борисович, ведущий юрист (квалификация: юрист по специальности "Юриспруденция"; специализируется на экологическом праве), ООО "ЛЕКСАР Про".

1. Для российской экономики характерен высокий уровень образования отходов.

Как указано в Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года <1>, наибольшее количество отходов образуется при добыче полезных ископаемых (86,8% общего количества образующихся отходов в Российской Федерации за 2016 год), которые представлены в основном вскрышными, вмещающими породами и продуктами обогащения минерального сырья.

--------------------------------

<1> Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25.01.2018 N 84-р.

Актуальность настоящей статьи, помимо указанного, обусловлена существующей в настоящее время правовой неопределенностью в вопросе отнесения вскрышных и вмещающих пород к отходам, а также контекстом реформы экологического законодательства. Учитывая значительные объемы образования, особенности складирования и использования вскрышных и вмещающих пород, а также тот факт, что несоблюдение требований по обращению с отходами влечет для нарушителя серьезные правовые, финансовые, а иногда и репутационные риски, предприятиям-недропользователям важно иметь представление о правовом регулировании в данной области, а также о правоприменительной практике. Анализ последней показывает, что в большинстве случаев органы исполнительной власти и суды придерживаются позиции, согласно которой вскрышные и вмещающие породы являются отходами.

В свою очередь, применительно к обращению с отходами установлен особый правовой режим, в рамках которого образователи отходов, а также субъекты, осуществляющие обращение с отходами, несут особые обязанности, в числе которых отнесение отходов к конкретному классу опасности, обеспечение разработки нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и установления данных нормативов и лимитов (за исключением случая отнесения предприятия к субъектам малого и среднего предпринимательства), ведение учета в области обращения с отходами. Кроме того, при отнесении пород как отходов к I - IV классам опасности для осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению таких отходов потребуется получение лицензии <1>.

--------------------------------

<1> Отмечаем, что в соответствии с Федеральным классификационным каталогом отходов конкретные виды отходов, представляющие собой вскрышные и вмещающие породы, отнесены к V классу опасности (практически неопасные отходы).

2. Выемка вскрышных и вмещающих пород связана с добычей полезных ископаемых открытым способом.

Согласно определению, приведенному в ГОСТ 17.5.1.01-83 <1>, вскрышные породы (вскрыша) представляют собой горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению как отвальный грунт в процессе открытых горных работ. В этом же Стандарте вмещающие породы определены как вскрышные горные породы, в которые включены полезные ископаемые.

--------------------------------

<1> ГОСТ 17.5.1.01-83 (СТ СЭВ 3848-82) "Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения", утвержденный и введенный в действие Постановлением Госстандарта СССР от 13.12.1983 N 5854.

Аналогичное определение понятия вскрышных пород дано в приложении N 6 к Основным положениям о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы <1> (вопрос о применении вскрышных пород для восстановления нарушенных земель также будет рассмотрен в настоящей статье).

--------------------------------

<1> Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные Приказом Минприроды России N 525, Роскомзема N 67 от 22.12.1995.

Основанием для отнесения указанных горных пород к отходам главным образом служат положения законодательства РФ в области обращения с отходами.

Так, в абз. 9 ст. 1 Федерального закона "Об отходах" <1> перечислены отдельные виды объектов размещения отходов, в числе которых назван отвал горных пород.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в ред. от 31.12.2017).

Перечень видов отходов, находящихся в обращении в РФ, включен в Федеральный классификационный каталог отходов <1>, за ведение которого отвечает Росприроднадзор. В настоящее время данный Каталог содержит ряд позиций, которым соответствуют вскрышные и вмещающие породы (группы отходов "скальные вскрышные породы", "рыхлые вскрышные породы", "прочие вскрышные породы", виды отходов "вскрышная порода при добыче угля открытым способом", "вмещающая (пустая) порода при добыче железных руд подземным способом", "вмещающая порода при добыче угля подземным способом", "вскрышные и вмещающие породы при добыче асбестовой руды" и др.).

--------------------------------

<1> Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 N 242 (в ред. от 28.11.2017).

Подход, в соответствии с которым вскрышные и вмещающие породы являются отходами, прослеживается в современных документах по стандартизации - информационно-технических справочниках по наилучшим доступным технологиям, разрабатываемых в рамках обновления системы нормирования в области охраны окружающей среды. Так, в п. 2.2.2 Информационно-технического справочника по наилучшим доступным технологиям "Размещение отходов производства и потребления" <1> указано, что размещение отходов навалом (насыпью) без дополнительных технологических операций на практике применяется при размещении в отвалах отходов добычи полезных ископаемых, в основном вскрышных пород, отходов обогащения полезных ископаемых и отходов производства электроэнергии и пара. Также в качестве отходов вскрышные и вмещающие породы упоминаются, например, в Справочнике "Горнодобывающая промышленность. Общие процессы и методы" <2>.

--------------------------------

<1> ИТС 17-2016 "Информационно-технический справочник по наилучшим доступным технологиям. Размещение отходов производства и потребления", утвержденный Приказом Росстандарта от 15.12.2016 N 1885.

<2> ИТС 16-2016 "Горнодобывающая промышленность. Общие процессы и методы", утвержденный Приказом Росстандарта от 15.12.2016 N 1886.

Однако, по нашему мнению, для отнесения конкретных веществ или предметов к отходам такое основание, как указание в качестве отходов в нормативных правовых актах или иных документах веществ или предметов со схожими наименованиями или происхождением, является недостаточным. Данное отнесение должно осуществляться, в частности, с учетом содержания понятия "отходы".

3. Федеральный закон "Об отходах" определяет отходы как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с данным Федеральным законом.

Приведенное определение имеет тот недостаток, что является единственным положением Федерального закона "Об отходах", где используется слово "удаление". Т.е. определить, руководствуясь нормами Федерального закона "Об отходах", какие именно или в каких случаях вещества или предметы удаляются, предназначены для удаления либо подлежат удалению, невозможно.

В ГОСТ 30772-2001 <1> понятие "удаление отходов" частично совпадает с понятием "обращение с отходами" <2> и определено как сбор, сортировка, транспортирование и переработка опасных или других отходов с уничтожением и/или захоронением их способом специального хранения. Данное определение не добавляет ясности при отнесении веществ или предметов к отходам, поскольку предусматривает, что удаление отходов должно завершаться их уничтожением либо захоронением, что, в свою очередь, не соответствует требованиям Федерального закона "Об отходах".

--------------------------------

<1> ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенный Постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 N 607-ст.

<2> Обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (абз. 3 ст. 1 Федерального закона "Об отходах").

Очевидно, что обращение с вскрышными и вмещающими породами не может заключаться в их уничтожении. Захоронение данных пород в смысле, придаваемом данной деятельности Федеральным законом "Об отходах" (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду), также не осуществляется.

Кроме того, вскрышные и вмещающие породы фактически не образуются, а извлекаются на поверхность при проведении вскрышных работ.

Таким образом, вскрышные и вмещающие породы являются одним из примеров, демонстрирующих проблему неопределенности в отнесении тех или иных веществ или предметов к отходам.

Отдельные предприятия при наличии соответствующей возможности, в том числе в целях включения вскрышных пород в хозяйственный оборот, "переводят" вскрышу в продукцию <1>. Однако судебная практика свидетельствует: даже такое решение с соблюдением всех необходимых формальностей не гарантирует того, что указанным горным породам вновь не будет возвращен статус отходов. Так, Постановлением от 14.09.2017 N Ф09-5099/17 по делу N А07-23011/2016 Арбитражный суд Уральского округа признал законными предписания Управления, согласно которым Общество было обязано, в частности, в отношении отходов карьера обеспечить установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, осуществить перерасчет и внести недостающую плату в бюджет за размещение вскрышных пород в отвалах, размещать отходы добычи на объекте размещения отходов, внесенном в государственный реестр объектов размещения отходов. В обоснование того, что вскрышные породы не являются отходами, Общество ссылалось, в частности, на следующие документы:

- технологический регламент на использование вскрышной породы (щебня);

- экспертное заключение и отчет о научно-исследовательской работе о возможности использования смеси горных пород в строительстве;

- технические условия в отношении смеси пород, подтверждающие безопасность вскрышных пород для окружающей среды и возможность их применения в дорожном и ином строительстве;

- выданный Росстандартом сертификат соответствия, подтверждающий соответствие продукта "смесь горных пород" техническим условиям;

- результаты лабораторных исследований, согласно которым вскрышные породы являются самостоятельным готовым продуктом (сырьем) для потребления его в качестве строительного материала;

- комплекс документов, подтверждающих отражение вскрышных пород в бухгалтерском учете в качестве материалов собственного производства (продукции) и их реализацию третьим лицам.

--------------------------------

<1> Продукция - результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях (абз. 15 ст. 2 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (в ред. от 29.07.2017)).

Соглашаясь с выводами надзорного органа о том, что вскрышные породы являются отходами, Суд, помимо прочих нормативных правовых актов, указал на Федеральный классификационный каталог отходов, содержащий позиции, к которым относятся вскрышные породы Общества. При этом Суд указал, что образующиеся в процессе добычи полезного ископаемого вскрышные породы являются отходом независимо от того обстоятельства, что впоследствии Общество их реализует либо использует в других целях, так как само понятие хранение отходов предполагает складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем 11 месяцев в целях утилизации, то есть для использования отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг.

Определением Верховного Суда РФ от 11.01.2018 N 309-КГ17-20431 было отказано в передаче данного дела в Судебную коллегию по экономическим спорам Верховного Суда РФ для пересмотра в порядке кассационного производства.

4. Если рассматривать вскрышные и вмещающие породы в качестве отходов, то необходимо отметить, что наиболее значимыми с точки зрения определения обязанностей субъекта, осуществляющего обращение с этими породами, являются работы по их размещению и утилизации. Спецификой этих работ является то, что в правоприменительной практике одни и те же действия могут быть квалифицированы и как размещение, и как утилизация пород.

4.1. Складирование вскрышных и вмещающих пород во внешних отвалах на практике, как правило, квалифицируется в качестве размещения отходов. Данная позиция отражена в ряде судебных актов (Определение Верховного Суда РФ от 11.01.2018 N 309-КГ17-20431 по делу N А07-23011/2016, Определение Верховного Суда РФ от 03.06.2016 N 309-КГ16-5852 по делу N А47-360/2015, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.02.2016 N Ф09-11377/15 по делу N А47-360/2015 и др.).

Согласно Федеральному закону "Об отходах" размещение отходов - хранение и захоронение отходов. При этом захоронение, как указывалось выше, осуществляется в специальных хранилищах (объектами захоронения отходов могут быть предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I - V классов опасности). Хранение же отходов представляет собой складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.

Объектом размещения отходов применительно к вскрышным и вмещающим породам признается сам отвал.

В ГОСТ 17.5.1.01-83 отвал определен как искусственная насыпь из отвальных грунтов или некондиционных полезных ископаемых, промышленных, коммунально-бытовых отходов, а отвалообразование - как формирование отвалов на специально отведенных участках или выработанном пространстве карьеров при открытых и подземных разработках.

Вместе с тем согласно Федеральному закону "Об отходах" объект размещения отходов является сооружением.

Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (п. 23 ч. 2 ст. 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений <1>).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (в ред. от 02.07.2013).

Таким образом, даже без учета спорности отнесения вскрышных и вмещающих пород к отходам обоснованность признания отвалов данных пород объектами размещения отходов вызывает сомнения.

Признание деятельности по складированию вскрышных и вмещающих пород размещением отходов обязывает недропользователя обеспечить, в частности:

- проведение государственной экологической экспертизы проектной документации, предусматривающей создание отвала, в соответствии с подп. 7.2 ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" <1> (срок проведения - до трех месяцев с возможностью продления по инициативе заказчика);

- внесение отвала в государственный реестр объектов размещения отходов;

- проведение мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов;

- установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в отношении вскрышных и вмещающих пород;

- внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения пород.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 28.12.2017).

Несоблюдение приведенных требований несет риски в том числе привлечения к административной ответственности, выдачи предписаний.

Одним из самых "болезненных" моментов в данном случае является внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду. Несмотря на "льготный" размер ставки платы за размещение таких отходов (1,1 рубля за тонну), размер платы с учетом объемов образующихся вскрышных и вмещающих пород может являться значительным, особенно в случаях применения к ставке платы повышающего коэффициента 5 (п. 5 ч. 8 ст. 11 Федерального закона N 219-ФЗ <1>).

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21.07.2014 N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2017).

В случае если предприятие, например, не рассматривало вскрышные породы как отходы или не желало выполнять требования законодательства в области обращения с отходами, требование о внесении платы с применением указанного коэффициента может быть предъявлено в отношении всей массы складированных пород.

Также не стоит забывать и о возможности предъявления иска о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, в случае несанкционированного размещения отходов.

Так, согласно материалам дела N А27-4045/2017 Управлением Росприроднадзора был предъявлен иск о взыскании с Общества более чем 6 миллиардов рублей в счет возмещения вреда, причиненного почвам. Свои требования Управление обосновывало тем, что Общество превысило установленную площадь отвала вскрышных пород. Решением от 07.03.2018 по данному делу Арбитражный суд Кемеровской области отказал в удовлетворении требования Управления, в частности, в связи с предъявлением иска ненадлежащим истцом (на это был уполномочен Россельхознадзор). Кроме того, Суд указал, что в данном случае доказыванию подлежит: наличие причинения вреда (порчи) именно почвам; нанесение вреда почвам ответчиком; наличие последствий в виде порчи почв; причинная связь между действиями ответчика и причиненным вредом почвам на указанном участке земли; правильность определения размера вреда. В свою очередь, Управление не предъявило результатов анализа отобранных проб почвы под размещенными отходами, не доказало наличие под ними почвы и ее деградацию в результате несанкционированного размещения отходов.

4.2. Земельное законодательство обязывает лиц, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обеспечить их рекультивацию.

Применительно к рассматриваемому вопросу в качестве материалов для рекультивации, например, выработанного пространства карьера могут использоваться вскрышные и вмещающие породы.

В Информационно-техническом справочнике по наилучшим доступным технологиям "Добыча и обогащение угля" указаны следующие данные о процентном соотношении масс складированных и использованных либо переработанных пород (по угольной промышленности): в 2016 г. в России было образовано 3 236,6 млн т отходов, преимущественно представленных "инертными" породами - вскрышными и вмещающими породами; из них 1 526,9 млн т (47% от суммарной массы отходов) было размещено во внешних отвалах, остальные отходы были переработаны или использованы для закладки выработанного пространства шахт и разрезов.

Применение отходов при рекультивации нарушенных земель является вариантом полезного использования отходов, и цели данной деятельности отличаются от целей размещения отходов.

Согласно абз. 7 ст. 1 Федерального закона "Об отходах" утилизация отходов представляет собой использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Таким образом, если хозяйствующий субъект использует вещества или предметы, классифицированные как отходы, для проведения рекультивации, данную деятельность верно определять как утилизацию отходов.

Однако данная позиция зачастую опровергается практикой.

В письме от 19.05.2014 N 05-12-44/10285 Минприроды России выразило мнение о том, что рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых) возможна при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и лицензии на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.

Данная позиция находит отражение и в судебной практике. В Постановлении Арбитражного суда Московского округа от 17.05.2017 N Ф05-6018/2017 по делу N А41-54661/2016 Суд приводит вывод о том, что рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления фактически является размещением (захоронением) отходов, а также цитирует приведенный выше абзац из письма Минприроды России.

Применение подобного подхода предполагает обязанность недропользователя по внесению платы за массу использованных при рекультивации отходов как за массу размещенных отходов.

Эта проблема в свое время подвергалась решению посредством внесения изменений в Федеральные законы "Об отходах" и "Об охране окружающей среды" <1>. Недостатком этих изменений, на наш взгляд, является недоработанность формулировок.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 31.12.2017).

Так, в соответствии с Федеральным законом N 219-ФЗ Федеральный закон "Об охране окружающей среды" был дополнен положением о том, что при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов к ставкам такой платы применяется коэффициент 0 - при размещении отходов V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова (в соответствии с разделом проектной документации "Перечень мероприятий по охране окружающей среды" и (или) техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых).

Это не согласуется с Федеральным законом "Об отходах", в соответствии с которым деятельность по рекультивации земель с применением отходов следует относить к утилизации отходов, которая, в свою очередь, не облагается платой за негативное воздействие на окружающую среду (коэффициент 0 в таком случае теряет смысл). Помимо этого, норма не учитывает, что мероприятия по рекультивации также подлежат включению в технический проект на ликвидацию и консервацию горных выработок или отдельный проект рекультивации.

Федеральным законом N 458-ФЗ <1> Федеральный закон "Об отходах" был дополнен нормой, согласно которой в лимиты на размещение отходов не включаются вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности, используемые при ликвидации горных выработок в соответствии с проектом их ликвидации.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 29.12.2014 N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (в ред. от 03.04.2018).

Данное положение не содержит отдельного указания на работы по рекультивации и может применяться при реализации единственного вида проектной документации - проекта ликвидации горной выработки.

В связи с обозначенной проблемой отнесения деятельности по рекультивации с применением вскрышных и вмещающих пород к размещению отходов вновь встает вопрос о проведении государственной экологической экспертизы - ведь в таком случае рекультивируемый объект выступает объектом размещения отходов.

При этом, так же как и породные отвалы, карьерные выемки и полости не являются специализированными объектами или специальными хранилищами для хранения или захоронения отходов в соответствии с определениями Федерального закона "Об отходах".

Несмотря на это, существует судебная практика, свидетельствующая в пользу необходимости проведения указанной экспертизы.

Например, Постановлением от 17.05.2017 N Ф05-6018/2017 по делу N А41-54661/2016 Арбитражный суд Московского округа признал законным отказ Администрации в выдаче Партнерству ордера на проведение земляных работ (в целях рекультивации нарушенных земель) по причине отсутствия положительного заключения государственной экологической экспертизы в отношении проекта рекультивации, предусматривающего применение отходов.

Иногда проекты рекультивации с использованием отходов относятся к такому специфическому объекту государственной экологической экспертизы, как проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду.