Munitsipalnoe_pravo_Ignatyuk_N_A_Pavlushkin_A_V
.pdfобщественные отношения и образующих относительно самостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.
Особенностью муниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладают признаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных, первичных отраслей
(конституционного, административного, финансового, гражданского,
земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеют институты муниципальной службы, муниципальной собственности, форм непосредственной демократии, местных финансов и др.
Муниципально-правовые отношения - это те урегулированные нормами права общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.
В муниципально-правовых отношениях <3>:
--------------------------------
<3> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. С. 93.
участвует определенный круг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действие соответствующих муниципально-правовых норм;
регламентируется конкретное поведение участников этих отношений;
обеспечиваются субъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправления посредством специальных юридических средств.
Важнейшим элементом муниципально-правового отношения являются его участники - субъекты. Субъектами муниципально-правовых отношений являются лица, участвующие в муниципально-правовых отношениях, и
являющиеся носителями прав и обязанностей в сфере местного самоуправления.
Субъектами муниципального права (участниками муниципально-
правовых отношений) являются: население муниципального образования;
граждане Российской Федерации, а также граждане, имеющие иное
гражданство, или лица без гражданства; органы и должностные лица местного самоуправления; государство и отдельные государственные органы
(муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации,
федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.
§ 5. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации
В различных странах муниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотраслью конституционного права или административного права.
При определении места муниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитывать ряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характер отрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядом других отраслей права.
Наиболее тесно муниципальное право связано с конституционным правом и административным правом. Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционного права, которое определяет начала и принципы организации местного самоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления, являются нормами муниципального права <4>.
--------------------------------
<4> Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М.: Юристъ, 2001.
С. 51.
Для муниципального права характерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Прежде всего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованно связаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества и государства, с
системой форм и порядком осуществления народовластия. В силу этого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системе правоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, где осуществляется местное самоуправление <5>.
--------------------------------
<5> Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. С. 196.
Муниципальное право тесно связано с административным правом.
Административно-правовые нормы устанавливают статус органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Тесная взаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также и при регулировании института муниципальной службы.
Существует тесная связь муниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование и исполнение местных бюджетов,
образование внебюджетных фондов основано на нормах финансового права;
право органов местного самоуправления создавать коммерческие и некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качестве юридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроля за использованием земель на территории муниципального образования регламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления в охране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д.
Рекомендуемая литература.
1. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права.
М., 2003.
2.Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998.
3.Конституционное законодательство России / Под ред. проф. Ю.А.
Тихомирова. М.: Городец, 1999.
Глава 2. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§1. Основные теории местного самоуправления
Внауке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность. Наиболее верной представляется классификация Л. Велихова,
который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную <6>.
--------------------------------
<6> См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928. Ч. II. С.
236.
Теория свободной общины
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права.
Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины,
которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В
теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной,
но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А
Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной,
исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная
(муниципальная) власть.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И.
Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.
Общественная (хозяйственная) теория самоуправления
Следующей теорией местного самоуправления стала общественная
(хозяйственная) теория самоуправления.
Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины,
во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.
Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами
заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами"
<7>.
--------------------------------
<7> Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С.
489.
Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В
разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго,
поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.
Государственная теория самоуправления
Третьей теорией местного самоуправления стала государственная теория самоуправления, которая сменила общественную (хозяйственную) теорию.
Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.
Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной,
самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством <8>.
--------------------------------
<8> Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России:
Учебник. М., 2003. Т. 3. С. 514.
В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д.
Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление <9>.
А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах <10>. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П.
Безобразов <11>.
--------------------------------
<9> См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица.
СПб., 1903. С. 51.
<10> См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. СПб., 1908. С. 40.
<11> См.: Безобразов В.П. Государство и общество: управление,
самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.
Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления <12>.
--------------------------------
<12> Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. С. 515.
§2. Зарубежные муниципальные системы
Взарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.
Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно помогает выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании,
США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:
органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;
органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;
основная единица местного самоуправления - приход;
в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги,
строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения,
общественный транспорт и др.
Вторая основная муниципальная система получила название французской (континентальной). Главное отличие французской системы
местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. Такая система используется в государствах с традициями централизации власти, значительным контролем органов государственной власти за местными органами власти.
Окончательные контуры этой системы определились во Франции после принятия в 1982 г. Закона "О правах и свободах местных коллективов",
согласно которому:
основной единицей местного самоуправления является коммуна,
население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;
избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;
в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов местного значения, за исключением тех, которые представляют непосредственно полномочия мэра;
решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы;
муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право совершения гражданско-правовых сделок; представляет интересы коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в административных комиссиях и др. Мэр уполномочен обеспечивать правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые решения, включая санкции на арест, а также может выполнять иные полномочия, в том числе и те, которые ему может делегировать муниципальный совет <13>.
--------------------------------
<13> Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. М.: ИКФ
"Экмос", 2002. С. 36.
Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют также на уровне департаментов и регионов.
Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляют государственные должностные лица -
префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные должностные лица являются представителями центрального правительства Франции. Государственному контролю подлежат все без исключения решения органов местного самоуправления. Если представитель государства считает решение незаконным, он вправе предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае непринятия мер - передать дело в административный суд. Обращение представителя государства в суд возможно и без предварительного обращения к издавшему решение органу.
Контролю подлежит исключительно законность решений. Предлагать органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам иного понимания целесообразности представители государства не вправе.
Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982
г. является перевод государственного контроля в режим исключительно a posteriori. До 1982 года решения органов местного самоуправления вступали в силу после одобрения их представителем государства.
Наряду с двумя указанными выше муниципальными системами в зарубежных странах встречаются и иные системы как разновидности двух основных систем, так называемые смешанные системы или отдельные модели местного самоуправления. В качестве примера можно назвать местное (коммунальное) управление Германии.
В Основном законе Германии (п. 2 ст. 28) гарантируется местное самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и