ЗолотаревИ.И. Дисциплинарное производство в ОВД

проступок совершен в быту, не при исполнении служебных обязанностей и увольнение в данном случае не являлось дисциплинарным взысканием, судом принят не был как основанный на неверном толковании действующего законодательства. Судебной коллегией по гражданским делам Оренбургского областного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Как следует из приведенного примера, вопрос об обоснованности увольнения решался, в том числе, в зависимости от конкретных обстоятельств (истечение срока для привлечения к дисциплинарной ответственности, соответствие меры взыскания степени тяжести проступка). По нашему мнению, зависимость возможности увольнения сотрудников, совершивших проступок, порочащий честь сотрудника органов внутренних дел, от истечения сроков и других обстоятельств, является не совсем обоснованной, поскольку нарушение нравственно-этических норм представляется им более общественно опасным, чем любой другой дисциплинарный проступок, поскольку им наносится непоправимый ущерб репутации и авторитету органов внутренних дел в условиях постоянного общественного контроля за нравственным обликом и профессиональным поведением сотрудников1.

Результаты проведенного авторами социологического исследования среди сотрудников ОВД показали, что относительное большинство респондентов – 57% считают, что, учитывая судебную практику о наличии спорных дел по вопросам увольнения сотрудников из органов внутренних дел в связи с совершением проступка, порочащего честь сотрудника, будет целесообразным закрепление исчерпывающего перечня проступков сотрудников, порочащих честь сотрудников органов внутренних дел (приложение, диаграмма № 16).

Всоответствии со ст. 49 во Федерального Закона от 30.11.2011

№342-ФЗ (из ред. от 03.04.2017) «О его службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской на Федерации» (далее – Закон о службе) нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) признается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства Российской Федерации, Дисциплинарного устава органов внутренних дел Российской Федерации, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, требований к служебному поведению либо в неисполне-

нии (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных кон-

1 Там же.

51

трактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Таким образом законодатель отождествляет понятия «дисциплинарный проступок» и «нарушение служебной дисциплины».

Дисциплина является широко употребляемым в научной литературе термином, однако применительно к интересам данного монографического исследования речь идет о служебной дисциплине.

Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» отношения, связанные со служебной дисциплиной, практически не регулирует, из чего следует, что они должны регулироваться профильными законодательными актами. Так, в статье 56 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» служебная дисциплина на гражданской службе – это «обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа или служебным контрактом».

Вданном определении явно прослеживаются императивные начала в абрисе служебной дисциплины – отсутствует ссылка на коллективный договор, на соглашения. Из договорных отношений присутствует только служебный контракт, который должен содержать согласие гражданина на выполнение определенной служебной функции, вытекающей из должностного регламента1.

ВФедеральном законе от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 03.04.2017) «О службе в органах дел внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в при отдельные законодательные от акты Российской дел Федерации» (далее – Закон о службе) дано развернутое определение категории «служебная дисциплина», под которой понимается «соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательством Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутренних дел Российской из Федерации, Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, или контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями прямых и непосредственных ру-

1 См.: Куликова Н. С. Правовое регулирование обеспечения законности и дисциплины в административной деятельности полиции : автореферат дис. ... кандидата юридических наук. – Краснодар, 2016. – 23 с.

52

ководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав»1.

Анализ данной формулировки показывает, что, во-первых, соблюдение Присяги и контракта является обязанностью государственного служащего в органах внутренних дел, а во-вторых, в определении отсутствует акцент на конкретную трудовую функцию или должностной регламент, а речь идет о порядке и правилах выполнения служебных обязанностей, что, по нашему мнению, неправильно, так как гражданин, поступая на службу в органы внутренних дел, назначается на определенную должность, где выполняет служебную функцию, установленную конкретным должностным регламентом (инструкцией). При этом нарушение сотрудником органов внутренних дел должностного регламента (должностной инструкции) все же является дисциплинарным проступком на основании статьи 49 Закона о службе. Таким образом требуется, чтобы содержание дефиниции «служебная дисциплина» точнее коррелировало с дефиницией «нарушение служебной дисциплины».

В целом мы согласны с мнением Н. С. Куликовой в том, что служебная дисциплина в трактовке ее Законом о службе в органах внутренних дел не имеет четко выраженных особенностей за исключением того, что ее понятием охватывается, помимо обязанностей, порядок реализации предоставляемых сотруднику прав2. То есть получается, что нарушение порядка реализации сотрудником предоставленных ему прав также является дисциплинарным проступком.

Дисциплинарный проступок является разновидностью правонарушения. Основаниями установления признания деяний нарушениями служебной дисциплины считают: факт совершения данных деяний либо существование реальных предпосылок их совершения; общественную вредность подобных деяний для интересов органов внутренних дел; относительную распространенность деяний; отсутствие возможности воздействия на них другими средствами − пресечения, профилактики, убеждения и т.п.

Теория права рассматривает содержание дисциплинарного проступка, как и любого другого правонарушения, через совокупность юридических признаков: субъекта, субъективной стороны, объекта и объективной стороны. Говоря иначе, формально-правовым основанием для привлечения сотрудника к дисциплинарной ответственности можно считать наличие в деянии нарушителя четких признаков юридического состава проступка.

1Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7020.

2Куликова Н. С. Правовое регулирование обеспечения законности и дисциплины в административной деятельности полиции : автореферат дис. ... кандидата юридических наук. – Краснодар, 2016. – 23 с.

53

Объектом посягательства в любом проступке в системе государственной службы являются общественные отношения, которые формируются при осуществлении того или иного вида деятельности. Посягательства на эти общественные отношения проявляются в виде нарушений служебной дисциплины или специфических ее видов. Объектом, на который прямо посягает дисциплинарный проступок, могут быть конкретные правомочия (их неосуществление или, наоборот, превышение) или обязанности − т.е. их ненадлежащее исполнение или полное неисполнение.

Признаки объективной стороны дисциплинарного проступка − это в первую очередь само противоправное деяние, нарушающее служебную дисциплину. Оно может быть выражено в форме действия и бездействия. Круг подобных деяний широк и неоднороден, что является одной из основных причин отсутствия в законодательстве, связанном с дисциплинарной, целостной и единой системой составов проступков.

Субъектами дисциплинарного проступка юридическая литература признает только физические лица.

Субъективная сторона дисциплинарного проступка в государственной системе − совокупность признаков, отражающих психологическое отношение правонарушителя к совершенному им противоправному деянию и к его теоретическим негативным последствиям. Прежде всего таким признаком является вина. С точки зрения теории, наличие виновности лица рассматривается как одно из обязательных условий для привлечения его к юридической ответственности. Разумеется, некоторые исключения существуют при привлечении лица к гражданско-правовой ответственности, носящей правовосстановительный характер. С учетом того, что дисциплинарная ответственность − как административная и уголовная − относится к карательным видам юридического воздействия, нужно говорить о недостаточном развитии юридической техники, чем о принципиальной позиции законодателя, задавшего дифференцированный подход к основаниям для дисциплинарной ответственности публичных служащих и работников иных категорий.

Таким образом, для применения мер дисциплинарной ответственности, по аналогии с привлечением к любой другой ответственности, необходимо наличие состава правонарушения, при этом о дисциплинарном проступке можно говорить лишь в тех обстоятельствах, при которых в деянии лица содержатся все признаки состава дисциплинарного проступка. В действующем законодательстве действия или бездействие, которые формируют должностной проступок, в отличие от правонарушений уголовного и административного характера, не представлены составом юридических фактов из-за их чрезвычайного многообразия.

Именно по данной причине все нарушения обязанностей, исполняемых государственным служащим, квалифицируются как должностной проступок. Имел ли место факт нарушения служебных обязанностей либо

54

нет − оценивает компетентный орган или же руководитель с рассмотрением обстоятельств каждой отдельной ситуации.

В научной литературе предлагаются различные критерии для классификации дисциплинарных проступков. Так, С. А. Шушпанов1 классифицировал дисциплинарные проступки государственных служащих по признаку объекта посягательства, Е. Т. Бабелюк2, О. Н. Княгинина3и С. Е. Чаннов4 предложили свои классификации в зависимости от вида обязанности, которая не исполняется.

Следует отметить, что ряд дисциплинарных проступков формально определен в служебном законодательстве. Так, исходя из п. 3 ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» можно сделать вывод, что грубые проступки являются особой категорией дисциплинарных проступков государственных служащих, выделенной в служебном законодательстве, предусматривающем санкции в виде увольнения в порядке дисциплинарного взыскания. В научной литературе отмечается, что только данная категория дисциплинарных проступков выделена в служебном законодательстве применительно ко всем видам государственной службы, при этом в правоохранительных органах перечни грубых проступков в различных органах могут отличаться5. Примечательно, что за совершение грубого дисциплинарного проступка к военнослужащим в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» судьей гарнизонного военного суда может быть применена специфичная и наиболее суровая мера дисциплинарной ответственности – дисциплинарный арест.

Законодательство о службе в органах внутренних дел, в отличие от ранее действующих актов, в ч. 2 ст. 49 содержит перечень грубых дисциплинарных проступков: несоблюдение ограничений и запретов, отсутствие

1См.: Шушпанов С. А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов,

2002. – С. 13–14.

2См.: Бабелюк Е. Т. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: административно-правовой аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – СПб.,

2005.

3См.: Княгинина О. Н. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации: проблемы административной теории и практики : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2010. – С. 19.

4См.: Чаннов С. Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение. – М. : Ось-89, 2009.

5См.: Павленко К. А. Служебная дисциплина в системе правоохранительной службы Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Воронеж, 2011. –С. 21.

55

на службе без уважительных причин более четырех часов подряд, нахождение сотрудника на службе в состоянии какого-либо опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения и др.1

К грубым следует отнести и коррупционные правонарушения (дисциплинарные коррупционные проступки), за совершение которых в соответствии с со ст. 51.1 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривается безальтернативное дисциплинарное взыскание – увольнение в связи с утратой доверия.

тегосВместе с антем нельзя зине согласиться с метмнением А. Л. Юсупова2, точто безоговорочное ежприменение увольнения огевряд ли анстоит считать огеоправданным, поскольку в метнаучной литературе яамоно рассматривается енкак крайняя и ил вынужденная мера оп дисциплинарной ответственности, к ен которой может кат прибегнуть субъект илдисциплинарной власти, тоесли иные отчмеры воздействия были исчерпаны и не дали положительного результата3. К тому же не следует забывать выраженную в ряде определений позицию Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой принцип соразмерности и вытекающие из него требования справедливости, адекватности и пропорциональности используемых правовых средств предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причинённого ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания4. Поэтому субъект дисциплинарной власти должен иметь возможность выбора меры ответственности в каждом конкретном случае.

неВместе с тем, невопреки требованиям акФедерального закона «Отпротиводействии коррупции», в раз законодательстве о государственной на службе альтернатива при увольнению как за раз-таки по предусмотрена. Например, в нет ст. 59.1 Федерального от закона «О государственной его гражданской службе за Российской Федерации» такназваны и иные чтодисциплинарные взыскания, акназначаемые за отнарушения законодательства о лицпротиводействии коррупции: егозамечание, выговор и отпредупреждение о неполном чтодолжностном соответствии. лиц Однако их такприменение обусловлено акусмотрением субъекта такдисциплинар-

1 Собрание законодательства РФ, 05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7020.

2См.: Юсупов А. Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции : дис. ... канд. юрид. наук. – Саратов., 2014. – 204 с.

3 См.: Бялт В. С. Некоторые проблемные вопросы применения в органах внутренних дел дисциплинарного взыскания в виде увольнения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2008. – № 4. – С. 38.

4 См., например: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 2008 г. № 1069-О-О // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

56

ной власти и зависит от того, утрачено ли доверие к государственному гражданскому служащему или нет.

Необходимость альтернативного применения дисциплинарных взысканий за нарушения антикоррупционного законодательства подтверждается дисциплинарной практикой. Например, судебными инстанциями была установлена законность применения увольнения в связи с утратой доверия к государственному гражданскому служащему Федерального агентства по рыболовству, который представил заведомо неполные сведения о своих доходах, а именно не указал информацию о наличии банковских карт, на которые производились безналичные зачисления денежных средств от физических лиц1.

Вто отже время егопо данному стсоставу дисциплинарного емупроступка имеется непрактика применения чтовзыскания в виде повыговора. Например, разапелляционным определением при суда Ханты-ст Мансийского автономного дел округа – Югры жеот 21 мая 2013 г. темпо делу № 33-2011/20132такподтверждена законность на привлечения служащего такорганов внутренних такдел к дисциплинарной емуответственности в виде ак выговора за ему непредставление сведений о по принадлежащей ему от на праве ли собственности квартиры. на При этом по было учтено, от что сведения о ликвартире были поотражены в другом отразделе справки, некак прочие по обязательства, так не как квартира, ак находясь под ак залогом в банке, что не являлась, чтокак полагал жеслужащий, его иличной собственностью.

заДумается, что в ихобоих случаях акбыли применены делвзыскания, соответствующие стхарактеру и тяжести несовершенных проступков.

от Таким образом, ак фактически система же дисциплинарных взысканий, тем применяемых в случае ак нарушения законодательства о за противодействии коррупции, в заосновном не такотличается от необщей системы егодисциплинарных взысканий.

Витоге можно сделать вывод, что грубые проступки являются особой категорией дисциплинарных проступков государственных служащих, которая выделена в служебном законодательстве, предусматривающем санкции в виде увольнения в порядке дисциплинарного взыскания, в т.ч. и увольнение в связи с утратой доверия.

При анализе дисциплинарных проступков, формально не определенных в служебном законодательстве, важное значение будет иметь степень тяжести совершенного деяния. Полагаем, для правоприменительной практики вряд ли можно найти единый критерий классификации дисциплинарных проступков по степени тяжести, поэтому представляется целесообразным классифицировать составы дисциплинарных проступков на незначи-

1 См.: Кассационное определение Московского городского суда от 19 марта 2013 г. № 4г/21833/13 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

57

тельные и значительные, взяв за основу оценки степени тяжести совершенного дисциплинарного проступка совокупность следующих критериев:

1)содержание и характер совершенного проступка;

2)степень вины служащего (умысел или по неосторожности);

3)данные о личности государственного служащего и отношение его

кслужбе;

4)наличие или отсутствие негативных последствий для государственного органа, юридических и физических лиц;

5)причинение (или отсутствие) материального ущерба государству;

6)иные установленные законом обстоятельства, смягчающие (отягчающие) вину государственного служащего.

При таком подходе в качестве незначительных следует рассматривать дисциплинарные проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением сотрудником органов внутренних дел служебных обязанностей, не причинившие материального ущерба государству и не влекущие негативных последствий для государственного органа, юридических и физических лиц, квалифицированные в качестве таковых должностным лицом, наделенным полномочиями по привлечению к дисциплинарной ответственности сотрудника, с учетом нормативно установленных критериев.

Если по мнению должностного лица, наделенного полномочиями по привлечению к дисциплинарной ответственности государственных служащих, дисциплинарный проступок, не имеющий формализованного состава, совершенный впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания, не может быть отнесен к незначительным, он должен быть признан значительным.

В приведенную классификацию неформализованных составов дисциплинарных проступков укладывается и классификация дисциплинарных коррупционных проступков, связанных с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Нуждается в нормативном закреплении классификация дисциплинарных проступков в зависимости от частоты их совершения на единичные, повторные и систематические, что позволит при повторном незначительном проступке расценивать его как значительный, при наличии признака систематичности – как грубый. При совершении служащим после значительного дисциплинарного проступка повторного проступка расце-

58

нивать его как грубый, даже если повторный проступок является незначительным1.

Неоднократность нарушения служебной дисциплины и сейчас определяется законом как совершение дисциплинарного проступка служащим органов внутренних дел, уже имеющим дисциплинарное взыскание, наложенное приказом соответствующего начальника. Вместе с тем следует согласиться с М. Б. Добробабой, что требуется законодательное закрепление дефиниций «повторного нарушения служебной дисциплины» и «систематического нарушения служебной дисциплины».

поЗа совершение отдисциплинарного проступка засотрудник органов извнутренних дел соподвергается дисциплинарной делответственности путем изналожения на из него дисциплинарного дел взыскания, под из которым понимается на мера дисциплинарно-направового принуждения, делсостоящая в применении к налицу, совершившему аз дисциплинарный проступок (служебното -дисциплинарный зи деликт), установленных во нормами государственно-за служебного законодательства наограничений субъектом надисциплинарной юрисдикции, с делкоторым государственный служащийянд находится в служебноман правоотношении.

Проведённое авторами социологическое исследование среди сотрудников органов внутренних дел показало, что 52% опрошенных респондентов считают, что возможно установить в законе «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» перечень дисциплинарных проступков, которые повлекут за собой наложение конкретного дисциплинарного взыскания (приложение, диаграмма 12).

В зфслучае нарушения отчсотрудником органов анвнутренних дел зфслужебной дисциплины зимогут быть ледналожены: 1) замечание; 2) опвыговор; 3) строгий лед выговор; 4) предупреждение о оп неполном служебном то соответствии; 5) перевод фз на нижестоящую так должность в органах дел внутренних дел; 6) то увольнение со кат службы в органах енв внутренних дел. В то образовательных организациях товысшего образования осМинистерства внутренних дердел Российской опФедерации на анкурсантов и слушателей енвнаряду с указанными андисциплинарными взысканиями то могут также аз налагаться следующие ан дисциплинарные взыскания: 1) оп назначение вне ан очереди в наряд (зи за исключением зф назначения в наряд то по обеспечению ан охраны подразделения); 2) ан лишение очередного то увольнения из зи расположения образовательной зф организации; 3) отчисление наиз образовательной дняорганизации.

Примечательно, дерчто к государственному катгражданскому служащему ан применяются лишь: 1) овзамечание; 2) выговор; 3) отчпредупреждение о неполном должностномле соответствии; 4) зиувольнение с гражданской службыан 1.

1 См.: Добробаба М. Б. Формализация оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих: проблемы и перспективы // Административное право и процесс. – 2017. – № 5. – С. 17–21.

59

На сотрудников таможенных органов Российской Федерации за нарушение служебной дисциплины могут налагаться: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации; 5) увольнение из таможенных органов2.

ан Видами дисциплинарных ан взысканий, налагаемых отч на сотрудников кат прокуратуры, являются: 1) опзамечание; 2) выговор; 3) азстрогий выговор; 4) ан понижение в классном зи чине; 5) лишение ан нагрудного знака «зи За безупречную одслужбу в прокуратуре анРоссийской Федерации»; 6) азлишение нагрудного дел знака «Почетный от работник прокуратуры от Российской Федерации»; 7) топредупреждение о неполном тослужебном соответствии; 8) зиувольнение из оп органов прокуратуры3.

от Схожий перечень дел дисциплинарных взысканий дня предусматривает и Федеральный по закон от 28 во декабря 2010 г. № 403-ФЗ (дел ред. от 29.07.2017) «О отСледственном комитете заРоссийской Федерации»4: 1) назамечание; 2) выговор; 3) такстрогий выговор; 4) отпонижение в специальном делзвании; 5) лишение делмедалей Следственного днякомитета; 6) лишение занагрудного знака «поПочетный сотрудник лед Следственного комитета кат Российской Федерации»; 7) напредупреждение о неполном наслужебном соответствии; 8) фзувольнение из дел Следственного комитета делпо соответствующему тоснованию.

В законодательстве ледзарубежных стран отчприменяются схожие азвзыскания, так, анво Франции в опкачестве наказаний зиза дисциплинарные топроступки используются: аз предупреждение; выговор; янд понижение в должности; аз временное отстранение отп должности и увольнениези с работы.

на Японское законодательство из предусматривает следующие дел виды дисциплинарных навзысканий: увольнение из от должности; фз временное отстранение наот занимаемой подолжности сроком фзот одного отдня до одного года (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада (может быть удержано до трети жалованья за период от одного дня до одного года); письменный выговор (замечание).

Проведенный анализ дисциплинарных взысканий на различных видах государственной службы показал, что законодательство предусматривает достаточно однотипные дисциплинарные взыскания, примечательно,

1Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.

2Федеральный закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.07.1997, № 30, ст. 3586.

3Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 29.07.2017) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 20.11.1995, № 47, ст. 4472.

4Собрание законодательства РФ, 03.01.2011, № 1, ст. 15.

60