Istoria_Pakistana-0

не создавалась военная администрация по управлению страной. П. Мушарраф не имел поста Главного военного администратора, в провинциях не было военных администраторов. Текущую работу осуществляло чиновничество, но, естественно, под руководством и наблюдением офицеров соответствующего ранга. В провинциях таковыми были командиры дислоцированных здесь корпусов. Однако их роль не ограничивалась «скромными» провинциальными делами; они принимали участие в решении важных общегосударственных вопросов. Большую роль играли регулярно проводимые «комкоровские конференции», на которых под председательством П. Мушаррафа участвовали вместе с командирами корпусов высшие государственные деятели и на которых обсуждались принципиальные проблемы внутренней и внешней политики Пакистана.

Работа представительных органов была приостановлена, но сами они не были распущены. С некоторыми ограничениями продолжали действовать политические партии. Конституция страны не была отменена, а лишь «временно приостановлена». Функционировал выбранный еще в 1997 г. президент страны М.Р. Тарар. Генерал П. Мушарраф имел должность «главы исполнительной власти».

Все эти и некоторые другие отличия военного режима П. Мушаррафа от всех предыдущих были данью времени, изменившимся отношением мирового сообщества к диктатурам, пришедшим в результате свержения «законных руководителей». На рубеже XX-XXI веков это было неприемлемо, что проявилось в крайне негативной реакции мировой общественности, которая осудила переворот и рассматривала генерала П. Мушаррафа как «узурпатора власти». Он был нежелательной персоной во многих столицах мира. В Содружестве наций, объединяющем Англию и ее бывшие владения, членство Пакистана было приостановлено. Санкции, наложенные на него в связи с испытанием ядерного оружия в мае 1998 г., были расширены и ужесточены.

Чтобы ослабить негативное воздействие на свой непопулярный в современную эпоху режим, П. Мушарраф много сделал, чтобы его правление, хотя бы по форме, отличалось в лучшую сторону от всех аналогичных режимов в прошлом. Ему важно было также показать вынужденность своего шага и желание как можно скорее вернуться к гражданскому правлению. Разумеется,

410

отмеченные действия предназначались и для общественности своей страны.

В свете сказанного следует также отметить и подчеркнуть уважительное отношение нового правительства к судебным органам. После переворота Верховный суд хотя и оправдал приход армии к власти (по всей видимости, этот шаг суда был единственно возможным в той ситуации и не только из-за давления военных, но и вследствие реальной перспективы возникновения гражданской войны) и наделил генерала П. Мушаррафа правом вносить поправки в Конституцию1 в то же время впервые установил временные рамки режима: ему было предписано возвращение к гражданскому управлению ровно через три года с момента прихода к власти. И хотя генерал мог, конечно, добиться отмены этого решения высшего судебного органа, изменить его состав и т.д., тем не менее постановление Верховного суда было принято как руководство к действию и выполнено.

Кроме этого принципиально важного вердикта Верховного суда, судебные органы и в дальнейшем имели возможность «сказать свое слово» по разным событиям. Так, в апреле 2001 г., рассмотрев иск ряда оппозиционных партий, высший судебный орган постановил, что некоторые положения правительственного указа о создании и деятельности комиссии по борьбе с финансовыми нарушениями противоречат гуманитарным статьям Конституции и нарушают права человека. Властям было предписано внести соответствующие коррективы в данный указ, что и было сделано2. В феврале 2002 г. судебная власть отменила постановление правительства о создании специальных трибуналов с участием военных. Оппозиционные партии и правозащитные организации расценили правительственный указ как «милитаризацию судебной системы»3. В феврале 2003 г. Верховный суд объявил «дискриминационным и неконституционным» правительственный указ, который запрещал участие в выборах в Сенат политикам, потерпевшим поражение на выборах в Национальное собрание (они проходят раньше сенатских выборов).

Учитывая тяжелое наследие, доставшееся правительству П. Мушаррафа от прежних режимов, нетрудно представить себе, какой объем работы предстояло выполнить новым властям, чтобы оздоровить всю жизнь пакистанского общества, отвести страну от роковой черты, за которой ее ждал неминуемый крах. И провести

411

эту работу надлежало в трудных условиях фактической международной блокады Пакистана, роста исламистского радикализма и экстремизма в стране, усиления напряженности в отношениях с Индией.

В самой общей форме основными направлениями деятельности правительства стали усиление политической стабильности, реформирование государственно-политической структуры, подготовка условий (естественно, наиболее благоприятных для правящей верхушки) для перехода к гражданскому правлению. Такие же усилия были направлены на восстановление и развитие экономики страны, улучшение социально-экономического климата. Поскольку эти две проблемы охватывали практически все сферы жизнедеятельности пакистанского общества, то в ходе их урегулирования так или иначе решались и многие связанные с ними вопросы (от развития образовательной системы до борьбы с коррупцией).

Вся государственно-политическая работа режима шла в соответствии с разработанным планом действий под названием «Путь к демократии». Это была своего рода «дорожная карта» пути восстановления гражданского правления. Она предусматривала такие важные этапы, как организация системы органов местного самоуправления, проведение выборов этих органов, изменение в соответствии с новыми условиями прежней избирательной системы, подготовка к всеобщим выборам и, наконец, их проведение в октябре 2002 г., что должно было означать прекращение военного правления.

Программа эта выполнялась неукоснительно и успешно. В период с декабря 2000 по август 2001 г. в несколько этапов были проведены выборы органов местного самоуправления (МСУ) на трех административно-территориальных уровнях - группа деревень (юнион), район (тахсил) и округ {дистрикт). Одновременно эти органы власти были модернизированы, их функции расширились за счет полномочий вышестоящих структур и местной бюрократии.

Явка избирателей на участки для голосования была для Пакистана достаточно высокой - примерно 50 %. Большинство избирателей, состоявших на две трети из сельских жителей, проголосовали традиционно. Поддержку получили представители ведущих местных кланов, богатых и влиятельных групп. В то же

412

время отмечалось появление в составе избранных депутатов представителей «новых семей», до этого не участвовавших в подобной деятельности4. Поскольку выборы проходили на непартийной основе, то трудно определить позиции основных политических партий. Тем не менее считается, что в их негласном соревновании преимущество имели Пакистанская мусульманская лига (ПМЛ) и Пакистанская народная партия (ПНП)5. Видимо, подобный момент не особенно смущал правящую верхушку. Совершенно очевидно, что хозяйственная и организационная деятельность местного самоуправления тесно связана с работой госадминистрации, во многом зависит от нее. Сотрудничество с государственными органами - это важное условие успешной работы МСУ, выполнения взятых обязательств, данных избирателям. «Бытие определяет сознание», и в соответствии с этим принципом руководители органов самоуправления были вынуждены действовать в русле общей политики государства, отступая от своих политических пристрастий. «Суровая действительность» как бы нивелировала партийные различия «слуг народа», заставляла их действовать в одной «упряжке». К тому же главные противники правительства - фундаменталистские и экстремистские организации - потерпели фиаско.

Специалисты и наблюдатели отмечали, что процесс выборов не вызвал больших нареканий. О том, что они были «свободными и честными», считало подавляющее число избирателей, об этом же свидетельствовала треть проигравших кандидатов6.

В целом в результате данного шага была создана единая выборная система местных органов власти, ликвидированы некоторые административные пережитки колониальных времен (так, например, была уничтожена верхняя ступень системы органов местной власти - область (дивижн); права органов самоуправления были расширены за счет бюрократического аппарата7. Таким образом, модификацию государственно-политической структуры П. Мушарраф начал с ее первичных основ, создав прочную базу Для действий на верхних этажах власти.

Действовали власти в этом направлении довольно тонко, прикрывались ширмой формальных демократических процедур и правил, сотрудничали с судебными органами. В целях подготовки к проведению всеобщих выборов в июне 2001 г. были распущены высшие законодательные органы страны. Эта акция

413

в целом не вызвала большого сопротивления, поскольку страна начала готовиться к новым всеобщим выборам и старые законодательные органы в таком случае прекращали свою деятельность (правда, распущены они были задолго - более чем за год - до выборов); к тому же эти органы существовали формально, и рассматриваемая акция властей лишь юридически оформила фактическую реальность.

Значимость роспуска представительных органов состояла в том, что была ликвидирована правовая база президентства М.Р. Тарара (по Конституции, глава государства избирался коллегией выборщиков, состоявшей из депутатов парламента и законодательных собраний провинций). «В интересах преемственности власти», опираясь на военно-государственную верхушку, полномочия президента в июне 2001 г. принял на себя П. Мушарраф. Вскоре (в октябре 2001 г.) был продлен истекавший срок его пребывания на посту начальника штаба армии (то есть командующего сухопутными силами страны, составляющими основную часть пакистанских вооруженных сил8). В качестве «компенсации» за приобретенные «ценности» П. Мушарраф оставил пост председателя Объединенного комитета начальников штабов (ОКНШ), который он занимал с апреля 1999 г. (сделка эта была явно неравноценной, так как должность председателя ОКНШ носила в основном формально-церемониальный характер).

Поскольку становление генерала П. Мушаррафа президентом не было вполне законным действием, власти стремились совершить какой-то маневр, чтобы ослабить негативные чувства людей. Вспомнили о прежнем военном диктаторе М. Зия-уль-Хаке, который примерно в сходной ситуации впервые в пакистанской истории прибег к референдуму. Новый всенародный референдум должен был одобрить пребывание нового генерала на посту президента.

Решение о референдуме вызвало в стране сильную оппозицию, поскольку президент по Конституции должен избираться отмеченной выше коллегией выборщиков. А референдум, то есть выражение мнений людей, рассматривался как незаконная подмена четкого конституционного требования. Находившаяся за рубежом Б. Бхутто расценила маневр с референдумом как попытку П. Мушаррафа войти в президентскую резиденцию «через заднюю дверь».

414

Отношение к референдуму содействовало политическому размежеванию в стране. Среди его противников оказались ПНП; часть ПМЛ, которая осталась верной бывшему руководителю Наваз Шарифу и которую стали называть ПМЛ(Н); исламистские партии. Идею «всенародного обсуждения» поддерживали те, кто начал группироваться вокруг другой, численно большей фракции ПМЛ, становившейся главной политической опорой режима; она взяла себе имя основателя Пакистана Кайд-и-Азама М.А. Джинны и стала называться ПМЛ(К). Оппозиция настаивала на проведении парламентских выборов, а затем, на основе их результатов - избрании президента. Правящий режим, естественно, не намерен был выпускать из своих рук главный административный ресурс - президентскую власть, тем более в преддверии всеобщих выборов.

Власти, заручившись поддержкой Верховного суда, который

прос, вынесенный на голосование, был более четким и корректным, чем у Зия-уль-Хака в 1984 г. Он был сформулирован так: «Желаете ли Вы, чтобы Первез Мушарраф оставался президентом в течение следующих пяти лет и работал для укрепления местных органов власти, восстановления демократического общества, продолжения реформ, избавления от межрелигиозной розни и экстремизма и для воплощения в жизнь идей основателя государства - Мухаммада Али Джинны?»10. Видимо, для того чтобы восполнить «религиозный пробел» в вопросе, П. Мушарраф накануне референдума объявил еще одной своей задачей «строительство демократического государства на принципах ислама»11. Таким образом, в отличие от Зия-уль-Хака, программа которого в основном, если не исключительно, базировалась на религиозной проблематике, П. Мушарраф представил довольно широкий и конкретный план действий в основных сферах общества.

По официальным данным, в референдуме участвовали более Двух третей электората; в поддержку П. Мушаррафа было подано около 98 % голосов12. Оппозиция, которая призвала население к бойкоту референдума, отвергла официальные данные его итогов; по ее мнению, в опросе участвовало не более 5 % избирателей13. Конечно, при таком разбросе оценок трудно найти даже «золотую середину»; в какой-то мере этот момент скорректировали итоги всеобщих выборов, которые состоялись через несколько

415

месяцев и о которых речь пойдет ниже. Тем не менее, несмотря ни на что, президентский мандат генерала был продлен на пять лет.

Впериод подготовки к парламентским выборам была несколько изменена избирательная система (в целом - в позитивном духе). Важным политическим моментом была отмена в августе 2002 г. куриальной (в зависимости от вероисповедания) системы выборов, введенной при Зия-уль-Хаке. Резервировались специальные места для религиозных меньшинств в парламенте и провинциальных законодательных собраниях. На количество немусульман в законодательных органах эта мера практически не повлияла. Главное состояло в том, что ликвидировалось разделение избирателей по религиозному принципу; в то же время немусульмане получали какой-то гарантированный минимум мест во всех законодательных органах.

Всвязи с ростом населения был увеличен численный состав законодательных органов. Число депутатов в Национальном собрании выросло до 342. Теперь из них 272 депутата избираются прямым голосованием по единому списку. 60 мест резервируется за женщинами и 10 - за религиозными меньшинствами (4 места -

за христианами; 4 - за индуистами и списочными кастами; 1 - за сикхами, буддистами, парсами; 1 место - за сектой ахмадия). Распределение этих мест производится по спискам партий в соответствии с набранными ими голосами (отметим, что на эти места могут назначать своих представителей только партии, перешедшие пятипроцентный барьер). Соотношение числа мест, принадлежащих субъектам федерации, выглядит следующим образом: Панджаб - 55 %, Синд - 23, СЗПП - 13, Белуджистан - 5, район племен центрального подчинения - 3,5, столичная территория Исламабад - 0,5 %.

Таким же образом, но в иных пропорциях происходит формирование провинциальных законодательных собраний, численность которых составляет: в Панджабе - 371 депутат (прямо избираются 227); в Синде - 168 (130); в СЗПП - 124 (99); в Белуджистане - 65 (51). За религиозными меньшинствами в провинциальных собраниях зарезервировано следующее число мест: за христианами - 9 (Белуджистан - 1, СЗПП - 1, Панджаб - 5, Синд-2); за индуистами и списочными кастами - 7 (Белуджистан - 1, Панджаб - 1, Синд - 5); за сикхами, буддистами, парсами - 4 (Белуджистан - 1, СЗПП - 1, Панджаб - 1, Синд - 1); за сектой ахмадия - 3

416

(СЗПП - 1, Панджаб - 1, Синд - 1). Дополнительно за религиозными меньшинствами без упоминания конкретной группы закреплены 1 место в Белуджистане, 1 - в СЗПП, 5 - в Панджабе и 2 места в Синде.

Все эти законодательные органы избираются путем всеобщих, прямых, тайных выборов по мажоритарной системе относительного большинства. Возрастной ценз был снижен в 2000 г. до 18 лет. Срок действия высших законодательных органов, как и президента - 5 лет.

Был расширен и состав верхней палаты парламента - Сената до 100 человек. Основная часть сенаторов избирается депутатами провинциальных законодательных собраний; все провинции имеют одинаковое представительство - 14 мест. В Сенате за религиозными меньшинствами места не резервируются, но выделяются места для женщин (16), улемов и технократов (16). Они также поровну избираются от провинций (соответственно 4 и 4 сенатора); таким образом, каждая провинция имеет в верхней палате 22 своих посланцев. В Сенате представлены также еще два субъекта федерации - столичная территория Исламабад и район племен центрального подчинения. Поскольку Исламабад - территория общегосударственного значения, его четырех представителей избирает все Национальное собрание, тогда как восемь сенаторов от района племен избирают всего 12 депутатов нижней палаты, представляющих здесь этот район в результате всеобщих прямых парламентских выборов. Срок деятельности Сената - 6 лет. Каждые три года обновляется половина членов палаты, после чего на трехлетний срок избираются председатель Сената и его заместитель. Сенат не может быть распущен14.

Таким образом была создана организационная основа перехода к гражданскому правлению. Разумеется, этим работа властей по подготовке демонтажа военного правления не ограничивалась. Много было сделано для того, чтобы этот процесс был успешным Для правящей верхушки.

Для режима П. Мушаррафа большую опасность представляли Наваз Шариф и Беназир Бхутто - лидеры ведущих партий страны. Это были опытные политические деятели, имевшие определенное влияние в стране, которое существенно возросло после их отстранения от власти и судебного преследования по бесчисленным обвинениям - превышение власти, непотизм, коррупция и т. д.,

которые также трудно опровергнуть, как и доказать. После судебных разбирательств они были приговорены к тюремному заключению, а затем высланы из страны. Все это практически лишало обоих лидеров возможности баллотироваться на выборах, поскольку по возвращении в Пакистан их ожидал немедленный арест. Тем не менее, чтобы полностью застраховать себя от какойлибо возможности возвращения «во власть» Н. Шарифа и Б. Бхутто, был принят президентский указ, запрещавший занимать пост премьер-министра трижды (напомним, что оба эти деятели были главами правительства именно два раза). Еще один указ запрещал лицам, лишенным права участвовать в выборах, возглавлять политические партии. Указ этот был направлен на исключение из политической жизни страны находившихся в эмиграции лидеров оппозиционных партий, прежде всего, конечно, ПНП и ПМЛ(Н). Отстранение опытных деятелей от права руководства работой своих организаций, разумеется, негативно сказывалось на их деятельности, особенно в период избирательных кампаний.

Но самым важным действием властей для обеспечения наиболее благоприятных условий перехода к гражданскому правлению был пакет поправок к Конституции. Особенно важной была «семнадцатая поправка», которая означала очередное «перетягивание» полномочий между президентом и премьер-министром, которые делали их обладателя первым лицом государства. Напомним, что по Конституции, принятой в 1973 г. при 3. А. Бхутто и во многом для него, высшие властные полномочия находились в руках премьер-министра. При генерале М. Зия-уль-Хаке они стали неотъемлемой частью президентской власти. В 1997 г. пре- мьер-министр Н. Шариф, имея в парламенте квалифицированное большинство, добился принятия «тринадцатой поправки» к Конституции, согласно которой эти полномочия были возвращены их «законному владельцу». Естественно, что в период военного правления П. Мушаррафа эта проблема мало волновала генерала, в руках которого была сосредоточена вся высшая государственная власть. Однако восстановление гражданского правления сулило расширение властных полномочий других государственных структур, особенно правительства и его главы. Чтобы не допустить такого, и была принята «семнадцатая поправка» к Конституции.

Прежде всего, она значительно усиливала власть президента за счет функций правительства и его руководителя. Глава госу-

418

дарства получил право распускать Национальное собрание и отправлять в отставку правительство, назначать военное руководство - начальников штабов трех родов войск и председателя ОКНШ, председателя Национального бюро по борьбе с коррупцией, губернаторов провинций и оценивать их действия по отставке главных министров и роспуску провинциальных законодательных собраний. По сути, «семнадцатая поправка» существенным образом изменила сущность государственного устройства Пакистана, превратив парламентскую республику в президентскую с верховенством главы государства.

Крайне важным было положение о создании Совета национальной безопасности (СНБ) - органа, непосредственно подчиненного президенту и наделенного правом контролировать действия правительства. Совет был уполномочен заниматься стратегическими проблемами, связанными с суверенитетом, целостностью и безопасностью государства. В круг его обязанностей входили вопросы государственного строительства, а также ситуации, связанные с отставками центрального и провинциальных кабинетов министров, роспуском Национального собрания и законодательных собраний провинций, введением чрезвычайного положения. Практически это означало возможность Совету в критических ситуациях исполнять роль законодательных и исполнительных органов страны. Глава СНБ - президент, его члены - премьер-министр, главные министры провинций, спикер нижней и председатель верхней палат парламента, лидер оппозиции в Национальном собрании, председатель ОКНШ, начальники штабов сухопутных сил, ВМФ и ВВС. Такой представительный характер СНБ давал возможность нейтрализовать попытку какой-либо одной властной структуры отклониться от общего курса всех остальных ветвей власти. Разумеется, широкий состав нового государственного органа играл важную роль пропагандистского характера.

Это вызвало большое недовольство в стране. Общим было требование вносить конституционные поправки так, как этого требует сам Основной закон - принятием не менее двух третей членов обеих палат парламента. На это сторонники власти отвечали, что поскольку парламент временно не функционирует, то президент и глава исполнительной власти с разрешения Верховного суда имеет право в период чрезвычайного положения вносить необходимые поправки в Конституцию.