Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В
..pdf
возможно только в порядке аналогии, так как к нему, например, неприменимы правила п. 4 ст. 582 ГК РФ. В то же время нет оснований не рассматривать грант в качестве самостоятельного вида договора дарения, который пока еще не нашел своего закрепления в ГК РФ.
Доходы вуза от предпринимательской деятельности подлежат налогообложению, как и доходы коммерческих организаций. Основная цель деятельности коммерческих организаций – извлечение прибыли; деятельность же бюджетных учреждений направлена на решение задач, представляющих собой публичный интерес. Данные задачи решаются бюджетными учреждениями в условиях жесткого недофинансирования. В целях реализации государственных гарантий приоритетности образования в ст. 40 Закона об образовании423 было закреплено, что государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10 % национального дохода, а также защищенность соответствующих статей расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Доля расходов на финансирование высшего профессионального образования, как выше было уже сказано, не могла составлять менее 3 % расходной части федерального бюджета; финансированию подлежало обучение 170 студентов на каждые 10 тыс. человек, проживающих в Российской Федерации. Фактически же, практика формирования бюджетов свидетельствует о том, что эти положения закона не выполнялись. Данный вопрос не раз был предметом обсуждения в Государственной Думе. Так, в Рекомендациях парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по образованию и науке отмечается, что из года в год не выполняются нормы Закона об образовании, определяющие объемы финансирования, налоговые льготы и освобождения. Не отработан механизм ежеквартальной индексации размеров и нормативов финансирования образовательных учреждений в соответствии с темпами инфляции. Ежегодно система образования России финансируется из
423 В соответствии с Законом № 122-ФЗ данная статья утратила силу.
федерального бюджета в объеме, который в 2,5 раза меньше, чем предусмотрено действующим законодательством424. Кроме того, рациональный бюджет образовательных учреждений финансировался лишь на 30–35 % – это государственные вузы; а технические вузы – всего лишь на уровне 15–20 % от их рационального бюджета425.
Исключение статьи 40 из Закона об образовании является явным свидетельством корректировки государственной образовательной политики России на современном этапе. Если государство не в состоянии выполнять принятые на себя экономические обязательства перед образовательными учреждениями, то оно, по крайней мере, должно предусмотреть иные способы их поддержания. В качестве такого способа мог бы выступать режим льготного налогообложения деятельности образовательных учреждений.
Пункт 3 ст. 40 Закона об образовании, утративший силу, предусматривал, что образовательные учреждения независимо от их организационноправовых форм в части непредпринимательской деятельности, предусмотренной уставом этих образовательных учреждений, освобождались от уплаты всех видов налогов, в том числе платы за землю. Данные льготы по налогообложению в полной мере применялись на практике до момента вступления в силу первой части НК РФ. С 1 января 1999 г. доходы от непредпринимательской деятельности (с точки зрения образовательного законодательства) стали рассматриваться в качестве объекта налогообложения. При этом налоговые органы ссылались на п. 1 ст. 56 НК РФ. Свое мнение по данному вопросу выразил ВАС РФ в постановлении Пленума «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации»426. Пункт 15 данного постановления гласит:
424Рекомендации парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по образованию и науке «Проблемы законодательного регулирования экономических отношений в сфере образования» от 11.12.2001 // Официальные документы в образовании. 2002. № 6. С. 16–17.
425См.: Иванова В.Н. Законодательное регулирование экономических отношений в сфере образования // Право и образование. 2002. № 2. С. 6.
426Постановление Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 28.02.2001. № 5 // Вестник ВАС РФ. 2001. № 7.
«В силу пункта 1 статьи 56 Кодекса льготы по налогам и сборам устанавливаются законодательством о налогах и сборах, которое, согласно пункту 1 статьи 1 НК РФ, состоит из Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. В связи с этим впредь до момента введения в действие соответствующих глав части второй НК РФ судам надлежит применять принятые в установленном порядке нормы закона, касающихся налоговых льгот, независимо от того, в какой законодательный акт они включены: связанный или не связанный в целом с вопросами налогообложения».
С данными рекомендациями налоговые органы «смирились» и, в свою очередь, издали письмо, в котором указали, что впредь до введения в
действие соответствующих глав части второй НК РФ налоговым органам рекомендуется руководствоваться правовой нормой, закрепленной в п. 3 ст.
40Закона об образовании427.
Смомента же вступления в силу второй части НК РФ, в частности, главы 25, доходы образовательного учреждения, получаемые за счет осуществления предпринимательской деятельности, стали облагаться налогами. В.Д. Перевалов в этой связи эмоционально замечает, что «если нашим законодателям и правительству не хватает собственного ума и здравого смысла, то для аргументации необходимости предоставления налоговых льгот высшим учебным заведениям можно привести примеры из законодательства зарубежных стран. Например, в Германии законом 14 августа 2000 г. «Об имущественных комплексах университетов» (п. 2 ст. 365) установлено, что не облагается налогом имущество университета, не подлежат уплате сборы с полученной университетом прибыли. Аналогичные положения содержатся в законодательстве Великобритании, Франции, Финляндии, Японии и других развитых стран»428. Аналогичное мнение было
427 Письмо Министерства РФ по налогам и сборам «По вопросу предоставления льгот по налогам образовательным учреждениям» от 31.07.2001. № ВГ-6-03/592 // Официальные документы в образовании. 2001. № 29. С. 57–58.
428 Перевалов В.Д. Проблемы финансирования и налогообложения государственных вузов // Юридическое образование и наука. 2003. № 1. С. 4.
высказано О.Н. Смолиным, который подчеркнул, что ни в одной развитой стране мира некоммерческий сектор не платит таких же налогов, как коммерческие организации. Так, например, в Южной Корее государственные учебные заведения полностью освобождены от налогов, негосударственные учебные заведения освобождены от налогов в части средств, реинвестированных в образовательные процессы. В Британии государственные учебные заведения полностью освобождены от налогов, негосударственные учебные заведения также освобождаются от налогов в зависимости от характера их деятельности и характера реализуемых ими образовательных программ. В Германии, США, Франции те или иные формы налоговых льгот для стимулирования финансовой деятельности некоммерческих образовательных организаций применяются безоговорочно429. Применяются налоговые льготы и в странах СНГ. Например, в Азербайджанской республике учебно-воспитательные учреждения, независимо от форм собственности, полностью освобождаются от уплаты налогов, сборов и пошлин430.
Комитет Государственной Думы по образованию и науке, Российский союз ректоров неоднократно обращали внимание на сложившуюся ситуацию с налоговыми льготами431. Академическое сообщество предполагало, что такие льготы все же будут восстановлены, но надежды не оправдались.
Согласно п. 1 ст. 56 НК РФ льготами по налогам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками, включая возможность не
429Смолин О.Н. Закон о дистанционных образовательных технологиях: перспективы и новые проблемы // Телекоммуникации и информатизация образования. 2003. № 4. С. 27–28.
430См. ст. 53 Закона Азербайджанской республики «Об образовании» от 07.10.1992. № 324 / Образовательное законодательство государств – участников СНГ и стран Балтии / Сост. Ю.А. Кудрявцев, И.Ю. Ворожейкина, В.Ф. Пугач, Л.Н. Тарасюк; Под ред. В.М. Сырых (Законодательство об образовании. Т. 2). М.: Готика, 2003. С. 149.
431См., например, Рекомендации парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по образованию и науке «Проблемы законодательного регулирования экономических отношений в сфере образования» от 11.12.2001. С. 16–21; Решение Комитета Государственной Думы по образованию и науке «О приоритетах формирования федерального бюджета на 2004 год в части финансирования расходов на образование» от 24.04.2003. № 84-1 // Официальные документы в образовании. 2003. № 18. С. 23–26; Постановление VΙΙ Съезда Российского союза ректоров вузов «О стратегии модернизации высшего образования» от 07.12.2002 // Официальные документы в образовании. 2003. № 4. С. 41–50.
уплачивать налог либо уплачивать их в меньшем размере. При установлении налоговых льгот налогооблагающие субъекты в первую очередь должны исходить из необходимости соблюдения справедливости при перераспределении финансовых средств432. Однако тенденции современного образовательного и налогового законодательства свидетельствуют об обратном.
В экономической литературе довольно широко распространена точка зрения, что предоставление налоговых льгот не способствует не только быстрому экономическому росту, но и укреплению доверия и готовности налогоплательщиков добровольно платить несправедливые налоги. И в связи с этим отдельные авторы выступают за выравнивание условий налогообложения для налогоплательщиков и отмены необоснованных налоговых льгот433. Как представляется, изложенная позиция экономистов имеет под собой основание, но она не должна быть столь категоричной применительно к социальной сфере. Возможно, решение вопроса о предоставлении налоговых льгот должно быть поставлено в зависимость от направления использования полученных доходов, т.е. использовались ли полученные средства в рамках реализации публичных функций, либо были использованы учреждением в иных целях434.
Налоговое законодательство тесно соприкасается с бюджетным законодательством, и между ними по исследуемому выше вопросу имеются существенные противоречия. Согласно ст. 42, 161, 254 БК РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, средства от осуществления платной образовательной деятельности и средства от иной предпринимательской деятельности государственного (муниципального) образовательного
432Кучеров И.И. Налоговое право России: Курс лекций. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфоР», 2001. С. 120.
433См.: Титова М.В. Проблемы правового регулирования налоговых льгот на современном этапе // Правоведение. 2002. № 5. С. 101.
434Отдельные авторы предлагают устанавливать налоговые льготы только в отношении тех доходов учреждения, которые используются на цели, связанные с образованием. См., например, Селюков А.Д. Некоторые аспекты финансирования отечественного образования // Право и образование. 2002. № 6. С. 137.
учреждения в полном объеме учитываются в федеральном бюджете и используются строго по смете. Как отмечает А.Д. Селюков, с учетом того, что все доходы бюджетного учреждения фактически расходуются по смете, они приобретают целевой характер. Единственное отличие их состоит в том, что они получены не из бюджета435. Кроме того, как выше было указано, Законами о федеральном бюджете на 2002, 2003, 2004, 2005 года прямо установлено, что доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление … образовательным учреждениям …и финансируемым за счет средств федерального бюджета на основании смет доходов и расходов, в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета и отражаются в сметах доходов и расходов указанных учреждений и организаций. Поступившие средства отражаются на лицевых счетах образовательных учреждений, открытых в органах федерального казначейства, и направляются на содержание этих учреждений …в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования содержания и развития их материально-технической базы сверх сумм, установленных указанными выше законами.
В соответствии с п. 2 ст. 251 НК РФ при определении налоговой базы целевые поступления, к которым относятся и суммы финансирования из бюджета, не подлежат налогообложению. Однако мы видим совершенно иную картину: государство облагает налогами свои собственные доходы, что само по себе абсурдно.
§ 3. Правовая природа доходов и имущества, приобретенных вузом от осуществления разрешенной предпринимательской деятельности
Предоставив учреждению право на занятие предпринимательской деятельностью, законодатель не определил правовую природу доходов,
435 Селюков А.Д. Правовые аспекты финансового обеспечения бюджетных учреждений // Право и образованеи. 2002. № 3. С. 70.
полученных учреждением от занятия такой деятельности, и приобретенных за счет этих доходов имущества.
Вопрос о судьбе указанных доходов и имущества впервые был обозначен в Положении о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР436. Данным Положением допускалась самостоятельная хозяйственная деятельность учреждений при наличии разрешения, выдаваемого в зависимости от источника финансирования Минфином СССР или Советами Министров союзных республик (п. 5). Бюджетные учреждения могли расходовать заработанные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду специальных средств. Передвижение сметных назначений из сметы одного вида специальных средств в смету другого вида специальных средств не допускалось. Установленные по утвержденным сметам специальных средств суммы превышения доходов над расходами должны были вноситься бюджетными учреждениями в доход соответствующего бюджета, если законодательством СССР не было установлено иное направление этих сумм (п. 9). На смену жестким установкам Законом «О собственности в РСФСР» были введены либеральные правила, согласно которым учреждения, осуществляющие с согласия собственника предпринимательскую деятельность, в случаях, предусмотренных законодательством РСФСР, приобретали право на самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности и имуществом, приобретенным за счет этих доходов (п. 4 ст. 5). Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. не только воспроизвели вышеуказанную норму Закона «О собственности в РСФСР», но и установили правовой режим данного имущества: право полного хозяйственного ведения
(ст. 48).
436 Постановление Совета Министров СССР «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» от 26.06.1980. № 527 // Собрание постановлений Правительства СССР. 1980. № 20. Ст. 117.
Правовая неопределенность о виде |
правового режима вышеуказанных |
доходов и имущества по действующему |
законодательству вызвала целую |
палитру взглядов. Так, одни авторы полагают, что доходы, полученные учреждением от разрешенной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество, закрепляются за ним на праве оперативного управления437, другие – на праве хозяйственного ведения438. Н.В. Козлова при этом полагает, что объем права хозяйственного ведения учреждения несколько расширен по сравнению с режимом хозяйственного ведения, установленным для государственных и муниципальных унитарных предприятий, поскольку в данном случае нет законодательных ограничений в отношении объектного состава имущества, которым может самостоятельно распоряжаться учреждение439.
Ряд авторов считает, что указанные доходы и имущество закрепляются за учреждением на особом вещном праве, не укладывающемся ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения. И называют данное право – правом самостоятельного распоряжения учреждением своими доходами440. Сторонники данной точки зрения исходят
437Алехина С. О процессуальном соучастии в арбитражном процессе по делам о защите права собственности // Хозяйство и право. 2000. № 9. С. 43; Петров Д. В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. С. 219; Рабинович А. Нормативно-правовые основы составления отдельного баланса небюджетного учреждения по учету доходов от разрешенной деятельности и приобретенного за этот счет имущества. С. 92 и др.
438Суханов Е. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс / Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. С. 223–225; Иванова Н.Р. Защита права собственности в арбитражном суде: комментарий арбитражной практики. М.: Юридическая фирма Контракт; Издательский Дом ИНФРА-М, 1999. С. 74–76; Козлова Н.В. Некоммерческие организации: благотворительность или предпринимательство? // Законодательство. 1998. № 1. С. 45; Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права. С. 68; Лозовская С.О. Правосубъектность в гражданском праве. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2001. С. 26; Колотыгина З.А. Правоспособность бюджетных учреждений // «Юрист». 2001. № 12. С. 32; Кряжевских К.П. Правовая природа самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным финансируемым собственником учреждением на доходы от «предпринимательской» деятельности / Актуальные проблемы гражданского права. С. 199; Владыкина Т.А. Высшее учебное заведение как субъект гражданского права. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2005. С. 21 и др.
439Козлова Н.В. Некоммерческие организации: благотворительность или предпринимательство? С. 45.
440Кудрявцева Г.А. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций: проблемы правоприменения. С. 60; Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. М., 2001. С. 37; Щенникова Л.В. Вещное право: Учебное пособие. С. 91–92; Она же. Идеи законодателя, заложенные в содержании ГК РФ, и редакция статьи 216 // Государство и право. 2002. № 9. С. 33; Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом хозяйственного ведения на имущество, полученное в результате приносящей доходы деятельности // Правоведение. 1997. № 4. С. 128; Чередникова М.В. О вещных правах по Гражданскому кодексу Российской Федерации / Актуальные проблемы
из того, что перечень вещных прав, закрепленный в ст. 216 ГК РФ, является открытым441. Этот вывод базируется на том, что в статье 216 при перечислении вещных прав содержится формулировка – «в частности»442. С данным утверждением, безусловно, нельзя не согласиться. Однако это не доказательство того, что именно анализируемое право законодатель рассматривает в качестве нового вещного права.
Отдельные авторы полагают, что доходы и имущество, полученные учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, закрепляются за ним на праве собственности443. Так, например, М.В. Токмовцева свой вывод основывает на анализе пункта 3 ст. 120 ГК РФ. Данная норма и позволяет, на взгляд автора, отступать от тех характеристик имущественных прав образовательных учреждений, которые даны в ст. 296 и 298 ГК РФ. Более того, она полагает, что на праве собственности у учреждения находятся также и денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию,
гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева; Исследовательский центр частного права. Уральский филиал. Российская школа частного права. Уральское отделение. М.: «Статут», 2000. С. 123; Лескова Ю.Г. К проблеме вещного права на имущество учреждения // Юридический аналитический журнал. Самарский государственный университет. 2002. № 3 (4). С. 116; Она же. Некоторые проблемы участия учреждений в гражданском обороте // «Юрист». 2003. № 2. С. 29; Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 53; Сорокина С.Я. Участие учреждений в гражданском обороте / Государство и право на рубеже веков (Материалы всероссийской конференции). Гражданское право. Гражданский процесс. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 57–64; Карномазов А.И. Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом // «Юрист». 2002. № 7. С. 28; Масляев А.И. Понятие и виды вещных прав // Закон. 2004. № 2. С. 6.
441См., например, Гражданское и торговое право капиталистических государств / Отв. ред. Е.А. Васильев. С.
442К.И. Скловский полагает, что перечень вещных прав, закрепленный в ст. 216 ГК РФ, является исчерпывающим, а оговорка – «в частности», если законодатель имеет в виду будущее, «слишком большая жертва, в которой, скорее всего, будущий законодатель и не нуждается. Если же с помощью оговорки нынешний законодатель пытался обойти спорные вопросы и, прежде всего, конечно, демонстративно отсутствующий залог, то, надо признать, результат достигнут скорее противоположный». См.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 1999. С. 435–436.
443См.: Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. С. 23; Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. С. 170–172; Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском
кодексе / Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. 247; Баринова Е. Вещные права – самостоятельная категория? // Хозяйство и право. 2002. № 8. С. 36.
продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом деятельности высшего учебного заведения444.
Е.В. Богданов, придерживаясь аналогичной точки зрения, в то же время полагает, что право собственности на указанное имущество возникает и у учредителя. Однако правомочия собственника и учредителя в части права собственности различны. Свою позицию автор объясняет с позиции двойной собственности, для которой характерным является то, что на одно и то же имущество есть два полных собственника. Практическое значение данного вывода, на его взгляд, заключается в том, что можно обосновать ответственность учреждения, прежде всего, своим имуществом, т.е. доходами, полученными от разрешенной предпринимательской деятельности и приобретенным за счет этих доходов имуществом. Только при нехватке указанного имущества учреждение будет нести ответственность денежными средствами, предоставленными ему создателем, при их недостаточности к субсидиарной ответственности будет привлечен сам собственник учреждения445.
В.П. Мозолин, с одной стороны, считает, что правовой режим доходов и имущества, приобретенного учреждением за счет осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, значительно приближен к режиму, свойственному праву собственности. Но, с другой стороны, анализируя п. 2 ст. 299 ГК РФ приходит к выводу, что учреждения лишены права быть собственниками какого-либо имущества, находящегося в их владении, пользовании и распоряжении446.
Вопрос о режиме доходов и имущества, приобретенных учреждением в результате осуществления разрешенной предпринимательской деятельности, имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. От того,
444Токмовцева М.В. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. С. 22–23.
445Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве // Государство и право. 2000. № 11. С. 21–22.
446Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. проф. Т.Е. Абовой и А.Ю. Кабалкина; Институт государства и права РАН. М.: Юрайт-Издат: Право и закон, 2002. С. 646–647.