7915

51

жизни, но с меньшими общественными издержками? Со всей очевидностью можно сказать, что такие программы существуют (например, программы развития здравоохранения, образования, адресной социальной поддержки отдельных групп населения и др.). Но, несмотря на повсеместную критику таких инструментов поддержания благосостояния в переходной экономике, как компенсации и ценовые субсидии, использовать в качестве обоснования их ограничения или полной отмены единственный критерий — эффективность (как свидетельствует теория благосостояния) нельзя, поскольку, как было отмечено выше, есть еще один критерий оценки программ — распределительная справедливость. Оценка программы компенсаций и субсидий с точки зрения данного критерия показывает, что эта программа ориентирована на охват большинства населения (что немаловажно, учитывая, что за чертой бедности сегодня находится 43% населения), в то время как приведенные в качестве примера альтернативные программы нацелены на поддержку гораздо меньшего количества людей.

В выборе методов воздействия на благосостояние необходимо учитывать эффекты дохода и замещения. Если при реализации какой-либо социальной программы проявляется эффект замещения, то такая программа оценивается с точки зрения теории благосостояния как неэффективная, поскольку она приводит к искажению потребительского поведения.

Так, если бедным вместо продовольственных талонов выдавать денежные компенсации на питание, то повсеместное распространение подобной практики приведет к массовому замещению необходимых для воспроизводства рабочей силы товаров продовольственного назначения более дешевыми товарами (и при этом не обязательно жизненно необходимыми). Тогда цель программы — поддержание уровня жизни бедных — не будет достигнута. Кроме того, государство при этом косвенно будет воздействовать на систему ценовых сигналов, стимулируя при помощи спроса бедных производство в частном секторе некачественных дешевых товаров, зачастую в той сфере, которую само стремится подавлять (производство табачной и алкогольной продукции).

Однако не все ученые разделяют мнение о большей эффективности натуральной помощи (талонов на продовольствие, жилье, здравоохранение) по сравнению с денежными субсидиями. Так, Н. Барр в своей книге «Роль государства в рыночной экономике» считает, что более предпочтительными инструментами, с точки зрения социальной справедливости являются прямые денежные выплаты, поскольку бедные в этом случае получают возможность приобретать продовольственные товары по тем же ценам, что и остальное население, и в тех же магазинах, что не нарушает одного из основных принципов рыночной экономики — суверенитета потребителя.

При выборе методов воздействия на благосостояние наряду с критерием эффективности обязательно должен учитываться критерий социальной справедливости. Иногда он оказывается более приоритетным по сравнению с критерием эффективности. Чаще всего это происходит при решении спорных проблем в области благосостояния, когда методы,

52

считающиеся безусловно эффективными, согласно принятым в обществе представлениям о справедливости, являются неприемлемыми.

Вышеприведенный пример о большей эффективности использования продовольственных талонов по сравнению с денежными субсидиями в реальности наталкивается на ограничения по критерию справедливости из-за «эффекта клейма», когда бедные из чувства несправедливости такой формы перераспределения предпочитают не легализовать свое положение и не принимать социальную помощь в таком виде.

3.Общественное производство как форма воздействия на общественное благосостояние используется государством как инструмент для направления развития экономики в соответствии с социальными целями

изадачами правительства. Рассмотрим основные методы решения этих задач.

3.1.Производство и обеспечение частных товаров.

Частные фирмы, преследующие свои узкие интересы максимизации прибыли, не могут воспринимать общественные интересы как собственные. Поэтому, несмотря на то, что в теории любая фирма, стремящаяся к максимизации своей целевой функции в условиях совершенной конкуренции, способствует эффективному распределению ресурсов; в реальных условиях, когда рынки, как правило, не являются конкурентными, у государства все чаще появляются основания для создания государственного производства частных товаров в целях реализации общественных интересов.

Механизмы государственного предпринимательства могут быть различными. Государству вовсе не обязательно самому заниматься производством частных товаров и услуг. Оно может заключать контракты с частными фирмами на производство и доставку частных товаров и услуг государственным органам. Например, на уровне местного управления государственные органы закупают подавляющую часть необходимых им частных товаров (парты, компьютеры, автомобили, пожарное оборудование и т.д.) у частных фирм (подрядчиков) по контрактам.

Еще одним организационным механизмом общественного производства является государственная услуга, когда государственный орган выступает как организатор и производитель услуги. Например, городская администрация (организатор услуги) задействует государственные унитарные предприятия для ремонта фасадов зданий города.

При продаже услуг государственными органами (следующий механизм общественного производства) потребитель сам выступает организатором государственной услуги, покупая у государства, например, право на аренду помещений, территорий, земель.

Однако государство может выступать не только организатором производства частных товаров и услуг, но и непосредственным производителем. Государство с помощью государственных корпораций, государственных унитарных предприятий, общественных предприятий производит автомобили, станки, добывает нефть, эксплуатирует электрические, газовые, водяные и телефонные системы и занимается другими многочисленными видами государственного предпринимательства.

53

Эти предприятия могли быть изначально созданы как государственные или находиться сначала в частной собственности, а потом быть

национализированными.

3.2. Производство общественных товаров. Государственное предпринимательство обычно связывают с производством общественных товаров. Обоснованием производства общественных благ государством является неспособность рыночного механизма побудить потребителей обнаружить свои предпочтения в отношении таких благ. Если данные блага необходимо производить, то их производство организует государство. Это, как и в случае с производством частных благ, означает, что государству не обязательно самому заниматься производством общественных благ, иногда бывает достаточно заказать и оплатить работу частному сектору.

Механизмы организации государством производства общественных благ аналогичны механизмам производства государством частных благ: это контракты с поставщиками, государственные услуги, продажа услуг государственным учреждением. При этом могут использоваться и другие механизмы, например, привилегии, дотации, гарантии.

Привилегией называется такая форма организации производства общественных благ, когда орган власти предоставляет частным фирмам исключительное право на производство общественных товаров. Например, орган государственной власти предоставляет частной фирме исключительное право на обеспечение транспортных перевозок по определенному маршруту, дает разрешение частной фирме на эксплуатацию принадлежащих ему спортивных и культурных учреждений.

Дотацией называется субсидирование государством производства определенных общественных товаров частными производителями, которое может осуществляться в денежной форме, в форме налоговых льгот, низких процентов по займам. Примером могут служить государственные дотации частной строительной фирме на строительство домов для престарелых, жилья для бедных, дотации на обучение в частных школах, колледжах и вузах.

Гарантия — это субсидирование государством не частных производителей (как в случае дотаций), а потребителей. В данном случае потребитель сам определяет, какой частной фирме, производящей общественный товар, отдать предпочтение (в отличие от механизма дотаций, где за потребителя выбор частной фирмы-производителя определяет государство). Например, гарантией государства являются пенсионные удостоверения, дающие право на бесплатный проезд в общественном транспорте; государственные стипендии на обучение в любом колледже и вузе.

Все рассмотренные выше организационные механизмы используются государством для распределения частных и общественных благ, производимых общественным сектором, таким способом, который государство на данный момент считает наиболее справедливым. С этой точки зрения организационные механизмы различаются по тому, в какой степени

54

они способствуют достижению равенства в отношении доступности частных и общественных благ людям с различными доходами. Естественно, что этой цели наиболее соответствует механизм дотаций и гарантий, чем механизм привилегий и продажи государственных услуг.

Когда государство стремится к большему равенству в распределении, оно выбирает механизмы с наибольшим перераспределительным эффектом. В то же время, если перед государством стоит задача повышения эффективности общественного сектора, то оно выберет механизмы, экономящие общественные издержки, когда производство общественных товаров оплачивает потребитель (продажа государственных услуг, привилегии) или государственный орган и потребитель совместно (дотации).

Вышерассмотренные организационные механизмы производства общественных товаров показывают, что у современного государства всегда имеется выбор: самому производить общественные товары или доверить их производство рынку, занимаясь только его организацией, финансированием и доставкой товаров потребителю.

В последние десятилетия наибольшее распространение получила точка зрения на государственное предпринимательство как на одну из неэффективных форм государственного воздействия на общественное благосостояние. Сторонники данного взгляда считают, что одним из решающих факторов эффективности любого механизма является конкуренция, поэтому от того, насколько данный механизм допускает конкуренцию, зависит степень его эффективности.

Однако для многих государственных предприятий конкуренция отсутствует, прежде всего, потому, что общественные товары, которые они производят, являются по своему характеру монопольными. В результате государственные предприятия начинают эксплуатировать свою монопольно защищенную позицию, принуждая потребителей к покупке монополизированного товара. В этом случае организация и финансирование государством производства общественных товаров в частном секторе, где допускается большая степень конкуренции между подрядчиками за государственные заказы, дотации, субсидии, привилегии, выглядят более предпочтительными, чем на государственных предприятиях.

Однако, как отличалось выше, соображения эффективности не всегда принимаются в расчет не только при выборе методов государственного регулирования, но и регулирования объема и структуры государственного сектора в целом, поскольку само государство рассматривает общественный сектор как инструмент развития экономики в определенном направлении. Так, например, «государство благосостояния» в 50 — 60- е годы рассматривало национализацию предприятий как способ поддержания высокой и устойчивой занятости.

Социальная роль современных общественных предприятий состоит в том, что, устанавливая цены и тарифы на общественные товары, они оказывают существенное влияние на уровень цен в экономике, и вследствие этого государство может использовать их как инструмент регулирования

55

благосостояния через ценовую политику. Поэтому, кроме задач более полного и эффективного обеспечения населения частными товарами и производства общественных товаров, общественное производство решает более фундаментальную задачу — направления экономического и социального развития в соответствии с разработанной государством

стратегией.

4. Перераспределение доходов как форма государственного воздействия на благосостояние отличается от других (правовой, финансовой, производственной) тем, что, если ранее рассмотренные формы предусматривают прямое вмешательство в работу рыночного механизма, то перераспределение доходов оказывает опосредованное воздействие на него. Это связано с тем, что перераспределение доходов в соответствии с ценностными представлениями о справедливости происходит после того, как рыночный механизм произвел распределение ресурсов.

Рыночное распределение доходов может оцениваться обществом как несправедливое, поэтому даже в случае эффективных рынков вмешательство государства в распределение доходов признается обоснованным с учетом необходимости решения таких задач, как, например, борьба с бедностью.

К настоящему времени государством накоплен целый арсенал форм и методов перераспределения, эффективность которых является предметом острых дискуссий ученых и практиков, занимающихся социальными проблемами. Неолибералы считают, что слишком активное вмешательство государства в распределение доходов и весьма «щедрые» социальные программы благосостояния ослабляют стимулы к труду у получателей пособий, и в то же время уменьшают стимулы к инвестированию у тех, кто в большей степени финансирует эти программы за счет прогрессивных налогов.

Напротив, неокейнсианцы и институционалисты полагают, что сегодняшний уровень перераспределения не соответствует степени сложности и актуальности проблемы бедности и нищеты, которая остается пока неразрешимой даже в промышленно развитых странах, несмотря на достигнутый ими исключительно высокий уровень общественного благосостояния. Из-за неспособности государства решить данную проблему все большее количество людей, по их мнению, попадает в порочный круг

Все существующие формы и методы перераспределения можно условно подразделить на социальное страхование и социальную помощь. Это позволяет провести различия между источниками социальных программ — взносами и пособиями.

Система обязательного государственного страхования выполняет в рыночной экономике две функции: берет на себя случаи не страхуемых частным рынком страховых услуг рисков; перераспределяет доходы от богатых к бедным.

56

Николас Барр отмечает такую взаимосвязь между перераспределением и страхованием:

«Чем меньший вес придается перераспределению, тем жестче соотношение взносов и пособий. Там, где общественное страхование подразумевает перераспределение (а это типично для стран Запада), пособия все же должны иметь некоторое отношение к индивидуальным взносам».

Общепризнанно, что в целях повышения эффективности и одновременно достижения справедливости в государственном социальном страховании необходимо усиливать взаимосвязь между отчислениями в государственные страховые фонды и выплатами из них. В то же время параллельно совершенствованию системы государственного страхования надо создавать благоприятные условия для частного страхования, что потребует от государства определенных усилий по сдерживанию темпов инфляции и стабилизации цен, чтобы стимулировать добровольное страхование и сбережения.

Еще одной формой перераспределения доходов является социальная помощь (обеспечение), которая финансируется не из страховых отчислений, а из налоговых поступлений. К наиболее распространенным методам оказания социальной помощи относятся денежные и натуральные трансферты. И те, и другие методы, как отмечают многие ученые и практики, не идеальны и имеют как положительные, так и отрицательные стороны.

Кплюсам денежных пособий относятся: поощрение потребительского выбора (в отличие от натуральных пособий, когда индивиду навязывается определенный набор товаров и услуг); более простая система предоставления денежных пособий населению по сравнению с натуральными пособиями, что снижает административные издержки; денежным пособиям в меньшей мере присущ «эффект клейма».

Кминусам денежных выплат, относятся: «эффект замещения», который они вызывают, когда индивиды стремятся заместить дешевыми товарами другие товары; возможность их передачи другим лицам, и вследствие этого потеря адресности.

В то же время натуральные пособия обладают следующими преимуществами: не вызывают «эффекта замещения», являются более адресными, поскольку не передаются другим лицам; в условиях абсолютной ограниченности ресурсов более эффективны в борьбе с нищетой и голодом.

Необходимо отметить, что программы перераспределения в натуральной форме имеют ряд недостатков, поскольку они: нарушают принцип «суверенитета потребителя»; при включенности в процесс товарообмена благ, предназначенных для натуральных трансфертов, переориентируют частный сектор на производство дешевых некачественных благ; увеличивают административные издержки на доставку помощи; вызывают «эффект клейма».

Набор используемых государством форм и методов регулирования благосостояния зависит от типов моделей социально-экономического

57

развития, которые сложились в промышленно развитых странах в

послевоенный период.

Контрольные вопросы

1.Каковы отличительные свойства общественных благ?

2.Почему несоперничество можно рассматривать как предельный случай позитивных экстерналий?

3.Чему равны предельные издержки предоставления общественного блага индивидуальному потребителю?

4.Какие проблемы для производителей общественных благ порождаются неисключаемостью?

5.Почему совместно потребляемое благо не обязательно является общественным?

6.В чем различие между чистыми и смешанными общественными благами?

7.Что представляют собой локальные общественные блага?

8.Что представляет собой спрос на общественное благо?

9.Как формируется совокупный спрос на общественное благо?

10.Почему частное благо приобретается потребителями по одной цене, но в разном количестве, а общественное по разным «ценам», но в одинаковом количестве?

11.Что такое цены Линдаля? Может ли цена Линдаля быть отрицательной и что в этом случае необходимо сделать для достижения оптимума по Парето?

12.В чем смысл проблемы «безбилетника»?

13.При каких условиях коллективные действия осуществимы на добровольной основе?

14.Почему роль государства в создании чистых общественных благ выше, чем в создании иных благ?

15.Что представляют собой частные блага, обладающие особыми достоинствами?

16.Почему именно общественные блага являются основными результатами функционирования общественного сектора?

3. Распределение, эффективность и благосостояние

3.1. Перераспределительные процессы и их издержки

Государство призвано, прежде всего, обеспечивать экономически эффективное удовлетворение потребностей своих граждан в общественных благах. Именно эта его миссия рассматривалась в предыдущей главе. Оптимизировать структуру общественных благ, ресурсное обеспечение их производства и распределение бремени финансирования нелегко. На практике удается лишь в той или иной степени приблизиться к решению данной задачи. Однако ее смысл вполне объективен и поддается исчерпывающему определению на языке экономической науки.

58

Вместе с тем требования граждан по отношению к государству обычно предполагают, что его полномочия должны использоваться не только для организации коллективных действий по созданию общественных благ. От государства ожидают также справедливого распределения доходов, а иногда и имущества.

Политика распределения — важное направление деятельности любого государства, и экономика общественного сектора, разумеется, не вправе от него абстрагироваться. Проблема, однако, в том, что не только крупным сообществам, не схожим по своей культуре, традициям, верованиям, но и многим индивидам внутри каждого из таких сообществ свойственны неодинаковые представления о желательности и справедливости различных вариантов распределения. Налицо конфликты ценностей и интересов, которые экономическая наука, оставаясь на почве объективных знаний, вряд ли способна полностью устранить. Она не может подменить историческое развитие и политическую борьбу, в ходе которых проявляются, сталкиваются и эволюционируют мировоззрения и интересы, одерживая, как правило, лишь временные победы.

Не претендуя на обладание всеобщей и окончательной истиной в вопросе о справедливости, экономика общественного сектора должна внимательно анализировать характер, предпосылки и следствия перераспределительных процессов, поскольку это необходимо для понимания реальной логики экономического поведения государства и обоснования практических рекомендаций. Существенное значение имеют, в частности, пределы, в которых конфликтующие интересы могут в некоторой степени примиряться. Требуется также прослеживать влияние, которое политика распределения, отвечающая тому или иному пониманию справедливости, оказывает на экономическую эффективность производства общественных и частных благ.

Принудительная реаллокация ресурсов, к которой прибегаем государство, обычно приводит к разнонаправленным изменениям в уровне благосостояния индивидов. Принося преимущества одним членам общества, она влечет за собой потери для других

Это происходит в тех случаях, когда законы и политические решения предусматривают осуществление трансфертных платежей, как правило,

опосредуемых бюджетом. Трансфертный платеж (трансферт) представляет собой безвозмездную передачу части дохода или имущества индивида либо организации в распоряжение других лиц. Трансфертами являются, например, пособия, выплачиваемые нуждающимся за счет налогообложения лиц с относительно высокими доходами.

Трансферты могут осуществляться добровольно, приобретая характер пожертвований. Но на практике преобладающая часть трансфертов связана с деятельностью государства.

Трансферт не обязательно приобретает денежную форму, хотя эта форма доминирует. Те, в чью пользу перераспределяются средства, могут

59

получать не денежные суммы, а профинансированные за счет трансферта бесплатные услуги, продовольственные талоны и т.п.

Вместе с тем перераспределительные процессы не сводятся к непосредственной передаче денег, товаров и услуг. Перераспределяться могут и экономические возможности. Перераспределение происходит, например, вследствие государственного регулирования заработной платы, цен, таможенных тарифов и других экономических переменных. В результате одни члены общества приобретают преимущества, а для других сужаются возможности получения дохода. При этом реальная направленность и интенсивность перераспределительных процессов зачастую остается скрытой, а конечные результаты не всегда согласуются с целями, во имя которых эти действия предпринимались.

Как было показано в предыдущей главе, перераспределение сопровождает и создание общественных благ, если бремя коллективных действий распределяется не в соответствии с дифференциацией индивидуального спроса на эти блага. Повышая налоги в целях укрепления обороны, государство не предоставляет льгот тем, кто считает достаточным ранее созданный оборонный потенциал; в странах, где часть общественных средств используется для поддержки церкви, соответствующие налоги уплачивают все граждане независимо от религиозных убеждений; бюджетные расходы на проведение парламентских выборов осуществляются не только за счет политически активных граждан, но и за счет тех, кто равнодушен к политике, и даже за счет принципиальных противников парламентаризма.

Еще один источник перераспределительных процессов — внешние эффекты, сопровождающие создание некоторых общественных благ. Пример. Аэропорт, построенный на окраине города, представляет собой смешанное общественное благо для всех его жителей. Однако для тех, кто проживает именно на этой окраине, появление аэропорта вызывает целый ряд специфических разнохарактерных побочных эффектов. Это, с одной стороны, улучшение дорожной сети и коммуникаций, увеличение спроса на труд и на услуги местных магазинов и т.п., с другой — шум, перегрузка транспорта и т.д. Баланс преимуществ и потерь окажется неодинаковым, например, для владельца платной автостоянки, оказавшейся в непосредственном соседстве с аэропортом, и для четы пенсионеров, когда-то купившей дом в местности, привлекавшей тишиной.

Различия в данном случае менее всего связаны с дифференциацией индивидуального спроса на услуги аэропорта, хотя реакции на подобного рода экстерналии нелегко отличить от дифференцированного отношения к общественным благам как таковым. С практической точки зрения важна неодинаковая готовность платить за общественное благо, независимо от того, определяется ли она их собственными свойствами или связанными с ними побочными эффектами, тем более что разделить те и другие подчас удается лишь условно.

60

Если владелец стоянки стал богаче в результате строительства аэропорта, последствия таковы, как если бы средства налогоплательщиков, инвестированные в строительство, частично трансформировались в его индивидуальный капитал, причем налог, уплаченный им лично, не сыграл существенной роли. Если условия жизни семьи пенсионеров, по их собственному мнению, существенно ухудшились, можно сделать вывод, что эта семья уплатила за создание аэропорта нечто большее, чем внесенная ею часть налогов.

Впрочем, этот вывод предполагает, что рыночная цена принадлежащей семье недвижимой собственности существенно не изменилась. Между тем не исключено, что спрос на землю вблизи аэропорта поднимется настолько, что, продав дом, семья сможет перебраться в гораздо лучший в другом месте и при этом получит еще и дополнительные средства, компенсирующие понесенное беспокойство. Тогда она, подобно владельцу стоянки, окажется, по сути, в таком же положении, как если бы ей передали соответствующую денежную сумму, собранную за счет налогов.

Наконец, имеются примеры, когда государство само выплачивает владельцам недвижимости компенсацию за уменьшение ее стоимости в результате строительства общественных сооружений. Это в принципе позволяет придавать изменениям Парето-нейтральный характер при условии, что размеры компенсации адекватны фактическому ущербу.

Итак, когда одни и те же действия государства приводят к повышению благосостояния одного индивида и снижению благосостояния другого, есть основание говорить о перераспределении, хотя при этом не всегда происходит принудительная передача каких-либо материальных объектов или денежных сумм. Вместе с тем для любых изменений благосостояния, возникающих вследствие перераспределения, существуют аналоги в движении денежных доходов и капиталов. Для того чтобы найти их, следует поставить вопрос, сколь много готов заплатить индивид за улучшение тех или иных жизненных условий, или какая денежная компенсация способна, на его взгляд, возместить понесенные потери.

Как было показано с помощью примеров, трансформация эффектов, связанных с созданием общественных благ, в денежный доход нередко происходит на практике. Поэтому последствия каждой акции государства, как правило, многоаспектные и противоречивые, удается с некоторой долей условности разделить на два самостоятельных компонента: изменения, отвечающие общим интересам (иными словами, интересам, в той или иной мере разделяемым всеми, кого затрагивает акция), и перераспределение, понимаемое как явное или латентное перераспределение доходов. При этом, разумеется, существен и третий компонент, а именно затраты на проведение акции, распределение которых между индивидами в свою очередь может порождать перераспределительные эффекты.

Именно с таких позиций граждане склонны на деле определять свое отношение к начинаниям государства. Например, когда речь идет о строительстве аэропорта, они с полным основанием разграничивают три