7622

91

скорее в разрезе конкретных целей и задач, чем в разрезе ведомств, их подраз- делений и т.д. Предпочтительность тех или иных форм расходов для исполни- теля может не совпадать с их предпочтительностью с точки зрения потребите-

лей. Исполнитель, наделяемый правом расходовать общественные средства, должен быть поставлен в рамки программы, в которой желательно как можно яснее определить ожидаемые результаты и критерии, по которым надлежит принимать решения.

Как неоднократно отмечалось выше, в рыночной экономике обществен- ный сектор призван выполнять только те функции, с которыми он справляется успешнее частного. Так, общественные расходы (если оставить в стороне пере- распределение) уместны лишь постольку, поскольку рыночные силы не обеспе- чивают оптимальных размеров финансирования производства отдельных благ. Это относится, в первую очередь, к общественным благам, поскольку суще- ствует проблема «безбилетника». Однако при отсутствии субсидий из обще- ственного сектора вероятно недопроизводство и тех частных благ, с которыми связаны большие позитивные экстерналии: если часть выгод достается тому, кто не участвует в финансировании, рыночный спрос не в полной мере отража- ет предельную полезность товара или услуги.

Финансирование производства частных благ за счет общественного сек- тора можно сопоставить с корректирующими налогами. В обоих случаях речь идет о мерах, призванных компенсировать смещение рыночного равновесия относительно точки оптимума, обусловленное позитивными или негативными внешними эффектами. Выявление и оценка конкретных внешних эффектов, на которые предполагается реагировать с помощью общественных расходов, – не- обходимый исходный пункт обоснования соответствующих бюджетных про- грамм.

Следовательно, общественные расходы на материальные блага и услуги должны быть адекватны потребностям в общественных благах и наиболее значительным позитивным экстерналиям, сопряженным при данной институциональной структуре экономики с производством и потреблением частных благ.

Как мы уже знаем, общественные расходы способны приобретать различ- ные формы. При каких условиях рационально их использование в виде финан- сирования эксплуатационных затрат организаций общественного сектора, ины- ми словами, не на закупку либо субсидирование продукции, производимой в частном секторе, а на организацию производства под непосредственным кон- тролем государства? Все зависит от характера изъянов рынка, в зонах которых вынужден в том или ином случае действовать общественный сектор. Примене- ние исключительно финансовых рычагов воздействия на производство (госу- дарственных закупок, субсидий и налогов) в целом предпочтительно, однако предполагает достаточную гибкость, оперативность и адекватность реагирова- ния рыночных сил на предлагаемые экономические стимулы.

Непосредственная организация производства в общественном секторе может быть оправдана, прежде всего, когда речь идет об общественных благах, а также в ситуациях естественной монополии и информационной асим-

92

метрии. В этих случаях ни субсидии, ни налоги сами по себе не позволяют обеспечить контроль потребителей над рынком, так что от имени потребителей приходится выступать государству.

В качестве представителя потребителей государство способно действо- вать либо как покупатель-монопсонист, либо как инстанция, детально регули- рующая и контролирующая условия производства и продажи, либо как непо- средственный производитель. Ни один из этих способов не способен создать ситуацию, сопоставимую с совершенной конкуренцией. Ни один из них нельзя признать идеальным, гарантирующим реализацию всех теоретически возмож- ных Парето-улучшений. Выбор между способами – вопрос практической целе- сообразности, причем критерием является, как правило, минимизация издер- жек, которые несут как потребители, так и общественный сектор.

Ясно, например, что присущая рынку медицинских услуг информацион- ная асимметрия предполагает вмешательство государства, причем это вмеша- тельство, в свою очередь, порождает определенные проблемы. Однако лишь детальный анализ, проводимый с учетом особенностей данного конкретного общества, способен выявить преимущества и недостатки, с одной стороны, многоаспектного регулирования условий, на которых медицинские услуги предоставляются частными поставщиками, а с другой – организации медицин- ского обслуживания в рамках общественного сектора.

Наряду с информационной асимметрией и естественной монополией, ар-

гументами в пользу организации производства в общественном секторе могут служить критическая степень зависимости всей экономики от некоторых ее подразделений, находящихся в зонах изъянов рынка, а также недостаточная развитость рынка капитала.

Например, правительства, избегая риска, предпочитают, как правило, не только заказывать и регулировать, но и непосредственно организовывать печа- тание денег, а нередко также – производство электроэнергии, формирование и обслуживание некоторых элементов инфраструктуры и т.д. Оправдывая прямой административный контроль над некоторыми производствами, представители государства обычно ссылаются на то, что избиратели склонны фактически воз- лагать на правительство политическую ответственность за бесперебойное функционирование таких производств. Ответственность предполагает полно- мочия по управлению, коль скоро рыночные силы действуют не вполне эффек- тивно. Этот аргумент может быть весом, если действительно имеются серьез- ные угрозы стабильности производства, а культура выполнения контрактных обязательств невысока.

Что касается эффективности функционирования рынка капитала, то при недостаточном ее уровне ряд перспективных проектов и производств не спосо- бен привлечь внимание со стороны частных инвесторов. Потенциальная отдача, особенно в долгосрочном периоде, может не находить адекватного отражения в курсах ценных бумаг, что не позволяет мобилизовать средства, необходимые для инвестиций. Это особенно характерно для экономики, находящейся в про- цессе перехода к рынку. Однако даже в сформировавшейся рыночной экономи-

93

ке отдельные эффективные сверхдолгосрочные проекты удавалось осуществ- лять лишь по инициативе государства и под его управлением.

Если изъяны рынка побуждают государство выступать в роли организатора производства, но продукция непосредственно не обладает свойствами общественного блага, то ее имеет смысл реализовывать потребителям за плату. Способна ли плата, которую возможно собрать, полностью покрывать издержки и приносить прибыль, зависит, вообще говоря, от наличия внешних эффектов и их размеров.

Итак, общественный сектор способен участвовать как в финансировании, так и в производстве благ, причем в некоторых случаях его участие касается, прежде всего, финансирования, в других – в первую очередь производства, а зачастую он выполняет обе функции. Участие в финансировании определяется главным образом позитивными экстерналиями, связанными с создаваемым продуктом (материальным благом или услугой), а участие в производстве – со- отношением изъянов рынка и изъянов государства, связанных с альтернатив- ными вариантами организации деятельности по формированию продукта.

Попытаемся более конкретно определить, на какой основе следует делать выбор между вариантами, предусматривающими, с одной стороны, не только общественное финансирование, но и организацию производства в обществен- ном секторе, а с другой – использование общественных расходов для финанси- рования контрактов с независимыми производителями товаров и услуг, в кото- рых нуждается общественный сектор.

5.2. Искажающее действие общественных расходов

Изменяя экономическое положение индивидов и организаций, обще- ственные расходы так же, как налоги, вызывают эффект дохода и эффект заме- щения. Если индивид получает выгоды от общественных расходов, для него, очевидно, становятся доступными некоторые новые ресурсные возможности, иными словами, его бюджетное ограничение сдвигается вверх, т.е. имеет место эффект дохода. В то же время в подавляющем большинстве случаев возникает и эффект замещения, который выражается в некоторых сдвигах в структуре по- требления либо соотношении труда и досуга. Как уже было показано примени- тельно к налогам, эффект замещения, вызываемый вмешательством государ- ства, приводит к чистым потерям, которые могут оставаться нераспознанными, если учитывать лишь денежные потоки, поступающие в общественный сектор и исходящие из него.

Обратимся сначала к ситуации, когда реципиенты общественных расхо- дов получают денежные средства. Допустим, что размер выплат некоим обра- зом не зависит от экономического поведения получателей, то есть выплаты яв- ляются аккордными (представляют собой негативные аккордные налоги). Тогда общественные расходы не оказывают искажающего действия, в частности, не вызывают замещения труда досугом.

Однако на практике денежные выплаты обычно выступают средством преодоления малообеспеченности. Они не могли бы выполнять эту роль, если

94

бы не увязывались с доходом реципиентов. Но если выплаты зависят от дохода, они неизбежно сказываются на выборе между трудом и досугом, который дела- ет индивид. Обычно выплаты уменьшаются с ростом дохода, так что способ- ствуют относительному снижению привлекательности труда.

Пусть исходная (существовавшая до введения программы) зависимость между трудом L и доходом Y отражается бюджетным ограничением Z0, пред- ставляющим собой прямую линию, отрезок которой OD изображен пунктиром (рис. 5.1). Представим себе, что введена программа помощи малообеспечен- ным, построенная следующим образом. Те индивиды, которые не имеют ника- ких трудовых доходов (например, полностью нетрудоспособные), получают пособие в размере Y*. Лица с низкими заработками также получают пособие, но в меньшем размере, причем выплата G пропорционально уменьшается при увеличении дохода: G= AY, где а - коэффициент пропорциональности (а < 1). При этом установлен некоторый верхний предел Y** суммарного (с учетом по- собия) дохода, при достижении которого лицо более не считается малообеспе- ченным, так что дальнейшая выплата пособия не осуществляется.

Рис. 5.1. Искажающее действие общественных расходов

В описанной ситуации бюджетное ограничение, с которым сталкивается индивид, представляет собой ломаную линию. При высоких значениях L и Y (правее точки D) она совпадает с исходным ограничением Z0. На участке Y*B эта линия более полога, чем Z0. Наконец, на участке BD линия бюджетного ограничения горизонтальна. Буквой L с соответствующими индексами обозна- чены затраты труда, корреспондирующие точкам А, В, С и D линии бюджетно- го ограничения.

Ясно, что если индивид способен и намерен затрачивать трудовые уси- лия, превосходящие LD, то рассматриваемая программа его непосредственно не затрагивает. Если же возможностям и предпочтениям индивида при отсутствии программы отвечали бы затраты труда, лишь немного уступающие LD, то вве-

95

дение подобной программы, по-видимому, побудило бы к их уменьшению до значения LB. В самом деле, трудно представить себе, что кривая безразличия касается горизонтального отрезка BD, например, в точке С. В противном случае это означало бы, что при одном и том же уровне дохода, индивида равно устра- ивали бы разные значения затрат труда, то есть что доход не играет стимули- рующей роли. Даже если индивид при отсутствии программы был бы готов за- трачивать усилия в размере LD , чтобы самостоятельно заработать доход в раз- мере Y** и не относиться к числу малообеспеченных, теперь он уменьшит свою активность до LB . В самом деле, любому значению L в интервале LBLD соответ- ствует один и тот же уровень дохода, тогда как с точки зрения досуга LB пред- почтительно. В итоге точке В соответствует более высокий уровень благососто- яния (положение кривой безразличия), чем С и В. Вместе с тем, если индивид сокращает трудовые усилия, чтобы приобрести право на помощь, налицо иска- жающее действие, влекущее потери эффективности.

Разумеется, отрезку BD рассматриваемого бюджетного ограничения со- ответствует предельный случай дестимулирующего воздействия бюджетных расходов, который редко встречается на практике. Более типична ситуация на отрезке Y*В, когда увеличение трудовых усилий приводит к росту дохода, хотя и в меньшей степени, чем при отсутствии программы.

Пусть после введения программы индивид избрал сочетание дохода и до- суга, соответствующее точке А. Его трудовые усилия равны LA, заработок со- ставляет YA, и некоторую сумму он получает из общественных средств. В итоге он находится на кривой безразличия IА. Проведем касательную к этой кривой, параллельную Z0. Касательная Z1 круче линии Y*B (это следует из условия, со- гласно которому а < 1, то есть пособие уменьшается с ростом дохода). Следо- вательно, линия Z1 пересекает ось Y ниже, чем бюджетное ограничение

(Y*** < У*).

Это значит, что вывести данного индивида на тот же самый уровень бла- госостояния, фиксируемый линией IА, можно было бы с помощью аккордной выплаты в размере меньшем, чем фактическая выплата. Равновесие в этом слу- чае достигалось бы в точке F, а не А. Отрезок АН фиксирует чистые потери, обусловленные искажающим действием общественных расходов. Легко убе- диться, что приведенные рассуждения аналогичны тем, которые использова- лись, когда речь шла об избыточном налоговом бремени.

Обратимся теперь к ситуации, когда помощь предоставляется в форме натуральных выдач либо субсидирования покупки отдельных товаров и услуг.

Для краткости будем называть это натуральной помощью, имея в виду, что по- лучателю достаются не деньги, которые можно истратить как угодно, а воз- можность бесплатно либо по пониженной цене приобрести лишь тот набор конкретных благ, который предусмотрен данной программой.

Степень «натурализации» помощи может быть разной. Во многих случа- ях речь идет не о прямых нормированных выдачах товаров, а о более гибких формах, не столь ограничивающих потребительский выбор. Так, за рубежом имеются примеры раздачи нуждающимся не только продовольствия, как тако- вого, но и продовольственных купонов, которые можно использовать в каче-

96

стве платежных средств, но только при оплате продуктов питания. Во многих странах, в том числе в России, та или иная часть населения получает возмож- ность арендовать жилье и пользоваться некоторыми другими благами по низ- ким ценам, поддерживаемым за счет государства.

Однако даже при минимальной «натурализации» происходит стимулиро- вание замещения данным товаром или услугой других, потребление которых не получает поддержки за счет общественных средств. Уместна аналогия с нало- гообложением товаров, но как всегда, когда речь идет об общественных расхо- дах, это налогообложение с обратным знаком.

На рис. 5.2 изображена ситуация, когда потребление отдельного товара субсидируется таким образом, что государство оплачивает 50% его цены. Рас- ходы индивида на данный товар откладываются по оси С, расходы на другие товары – по оси Y; Y 0С0 – бюджетное ограничение без учета программы субси- дий, Y0С1 – бюджетное ограничение, сформированное в результате выплаты субсидий (поскольку субсидируется потребление только одного товара, сдвиг по оси Y не происходит, а по оси С новые значения вдвое превосходят преж- ние). Кривая безразличия I1, отражает уровень благосостояния индивида после введения программы. В точке Е1 эта линия касается Y 0С1.

Рис. 5.2. Искажающее действие субсидий

Ясно, что линия Y0С1 более полога, чем Y0С0. К I1, можно провести каса- тельную Y2С2, параллельную Y0С0, которая проходит левее точки E1. Достичь точки Е2, в которой эта линия касается I1, очевидно, можно было бы с помощью меньших общественных расходов, чем требуются для достижения точки E1 (все рассуждения аналогичны использованным в связи с анализом избыточного налогового бремени). Иными словами, то же самое повышение благосостояния индивида, которое достигнуто в результате программы субсидий, могло бы быть с меньшими затратами обеспечено путем выплаты денежного пособия. Однако индивид был бы вправе тратить пособие на любые покупки по своему выбору, так что потребление товара, который решено субсидировать, возросло бы не столь значительно (Е2 расположено левее, чем Е).

Важно подчеркнуть, что искажающее воздействие натурализации помо- щи дополняет искажающее воздействие общественных расходов как таковых,

97

и соответствующие чистые потери наслаиваются друг на друга. К замещению труда досугом добавляется замещение разнообразных благ каким-то специфи- ческим общим благом, потребление которого получает приоритетную под- держку.

Рассмотрим теперь особенности программ, в рамках которых потребле- ние отдельного товара или услуги субсидируется лишь в ограниченных преде-

лах.

На рис. 5.3 верхний предел субсидии обозначен символом CL. Тонкой ли- нией изображены бюджетные ограничения, которые существовали бы при от- сутствии программ общественных расходов. Жирными ломаными линиями прочерчены бюджетные ограничения, сформировавшиеся в результате введе- ния программ. В частях а и б рисунка пунктиром прочерчены продолжения прямых участков бюджетных линий АВ.

98

Рис. 5.3. Бюджетные ограничения при наличии лимитированных программ субсидий

Часть а рисунка изображает ситуацию, когда индивид получает опреде- ленное благо бесплатно на сумму CL, а если он не довольствуется этим, то мо- жет купить недостающее количество за свой счет. К примеру, каждому может быть выдан жилищный ваучер на заранее фиксированную сумму, дабы гаран- тировать некий минимальный стандарт обеспеченности жильем. Семья, до- вольствующаяся стандартом, пользуется жильем бесплатно, а те, кто желает большего, снимают более просторное и комфортабельное жилье. Они, однако, не утрачивают право на субсидию, а используют полученный ваучер в качестве платежного средства, дополняя его деньгами.

Часть б того же рисунка соответствует ситуации, когда бесплатные выда- чи отсутствуют, но индивид может приобрести некоторое количество товара или услуги на льготных условиях. Субсидия увеличивается пропорционально собственным расходам потребителя, но только до тех пор, пока суммарные (с учетом субсидии) расходы на данное благо не достигнут CL. Если индивид стремится к более высокому уровню потребления этого блага, он тратит соб- ственные средства без дополнительной поддержки со стороны государства, но также не лишается ранее полученной субсидии. Например, потребитель распо- лагает правом купить продовольствие на определенную сумму за полцены, а дальнейшие покупки делает за полную цену.

Часть в рисунка изображает ситуацию, которая отличается от предыду- щей тем, что право на субсидию утрачивается, если индивид не довольствуется нормативно установленным уровнем потребления (расходов). Например, госу- дарство оплачивает половину стоимости проживания в небольших муници- пальных квартирах, но если индивид пожелает снять более просторное жилье, ему придется полностью отказаться от субсидии.

Легко убедиться, что существуют участки линий бюджетных ограниче- ний, достижение равновесия на которых не связано с эффектом замещения, а значит, и с чистыми потерями. В ситуациях а и б таковы участки АВ. Переме- щению равновесия из какой-либо точки, лежащей на линии Y0C0, на линию АВ соответствует параллельный сдвиг бюджетного ограничения. Иными словами, если бы вместо целевого финансирования данного конкретного блага индиви- дам просто выдали соответствующие денежные суммы (если бы бюджетные ограничения Y0C0 сместились в положение Y1B), потребители все равно выбра- ли бы те же равновесные точки.

Разница между денежной и натуральной помощью в ситуациях а и б су- щественна, лишь если потребители выбрали бы при условии получения де- нежной помощи точки равновесия, лежащие на пунктирных линиях. От чего зависит выбор? Очевидно, от характера кривых безразличия или, что то же самое, от готовности потребителей платить за данное благо при возросшем за счет общественных расходов уровне благосостояния. Когда предельная полез- ность данного блага для индивида достаточно высока, то не имеет значения, является ли помощь денежной или лимитированной натуральной. При этом,

99

однако, фактически не происходит стимулирование приоритетного потребле- ния какого-либо конкретного блага.

По иному обстоит дело при сравнительно низкой готовности индивидов платить за данное благо, когда предоставление помощи в денежной форме привело бы к установлению равновесия на участках, прочерченных пункти- ром. В этом случае лимитированная натуральная помощь реально стимулирует потребление этого блага, но, следовательно, порождает эффект замещения, а вместе с ним и чистые потери.

Причем с бесплатными выдачами, при прочих равных условиях, связаны более значительные потери, чем с субсидированием. Ведь в ситуации а в отли- чие от ситуации б вряд ли следует ожидать установления равновесия, напри- мер, при значении С, равном С*. Потребителю нет смысла отказываться от то- го, что предлагается бесплатно (если предельная полезность блага выше нуля). Как мы уже убедились, комментируя рис. 7.1, при наличии горизонтальных участков линии бюджетного ограничения возникает тенденция к концентрации равновесных состояний в угловых точках.

Впрочем, эта тенденция дает о себе знать и в других случаях. Обратимся к ситуации в на рис. 5.3. Участок Y0A линии бюджетного ограничения здесь вы- глядит так же, как в ситуации б. Что же касается участка ВС0, то установление равновесия на нем означало бы отсутствие как эффекта замещения, так и эф- фекта дохода. Иными словами, построенная таким образом программа непо- средственно не затронула бы индивида с высокой готовностью платить за дан- ное благо. Однако установление равновесия на участке ВС0 возможно лишь при очень ярко выраженных потребительских предпочтениях в пользу рассматри- ваемого товара или услуги (кривая безразличия I' расположена выше кривой безразличия I, проходящей через точку А). Вполне вероятно, что предпочтения более умеренные (кривая безразличия I", расположенная ниже, чем I) и тогда равновесие установится в А.

Например, потребитель, придающий исключительное значение простор- ному жилью, вероятно, станет снимать его, невзирая на то, что лишится права на субсидию. Но индивид, который предпочел бы тратить на жилье лишь не- много больше, чем СL может при наличии субсидии согласиться на менее про- сторную квартиру, поскольку в итоге он сэкономит не только разницу в стои- мости жилья, но также сумму, соответствующую отрезку АВ. В отличие от то- го, что мы рассматривали в ситуации а, угловая точка в ситуации в «собирает» равновесные состояния не только слева, но и справа. В этом, разумеется, также проявляется искажающее действие общественных расходов.

Итак, лимитированные программы натуральной помощи порождают меньшие чистые потери, чем нелимитированные, поскольку для части реципи-

ентов не возникает эффект замещения (имеются в виду, например, реципиенты, выбирающие равновесие на участках АВ в первых двух ситуациях на рис. 5.3 или равновесие, соответствующее точке С' в третьей ситуации). Вместе с тем лимитированные программы предполагают ломаные бюджетные ограничения,

с которыми в свою очередь могут быть связаны существенные искажения.

100

Реципиент всегда отдает предпочтение помощи, предоставляемой в де- нежной форме, которой он мог бы распорядиться по своему усмотрению. Когда же программа расходов реализуется в форме натуральных выдач или субсиди- рования отдельного товара, реципиенту в какой-то мере «навязываются» пред- почтения тех, кто разработал и утвердил программу. Если бы единственный смысл общественных расходов состоял в повышении благосостояния реципи- ентов, то программы должны были бы реализовываться исключительно в де- нежной форме.

Придание помощи универсальной денежной формы имеет и еще одно бесспорное преимущество. Искажающие воздействия многообразных «нату- ральных» программ, накладываясь друг на друга, зачастую дают результаты, с трудом поддающиеся прогнозу и анализу. Каждая из таких программ имеет свойство в той или иной степени дестимулировать трудовые усилия. При этом дестимулирующее действие отдельной, вновь вводимой программы, может быть умеренным, но ее появление способно подчас вести к неожиданным по- следствиям, обусловленным взаимодействием с другими программами, как ра- нее существовавшими, так и вводимыми одновременно.

Контрольные вопросы

1.В каких формах осуществляются общественные расходы?

2.Как проявляется искажающее действие общественных расходов при денежных выплатах реципиентам?

3.Почему натуральные выдачи порождают более значительное искажа- ющее действие по сравнению с денежными выплатами?

4.Каковы особенности искажающего действия программ, предусматри- вающих лимитированные субсидии?

5.Что такое взаимозависимые предпочтения и каково их значение для программ общественных расходов?

6.Способны ли общественные расходы играть стимулирующую роль?