7506

31

повышение правовой культуры должностных лиц различного уровня. Анализ данных задач свидетельствует о том, что органы прокуратуры,

реализуя свои надзорные полномочия, не подменяют органы государственного управления и контроля, а также не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов.

4.2. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов

Эффективность надзора за соблюдением законов во многом зависит от качества организации этой работы.

ВГенеральной прокуратуре в качестве самостоятельного структурного подразделения существует Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства для которого организация и осуществление общего надзора является одним из основных направлений их деятельности.

Впрокуратурах субъектов федерации имеются управления (отделы) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Врайонных (городских) прокуратурах за данным участком работы закреплены один или несколько прокурорских работников – помощников прокурора. При этом общий надзор традиционно курирует сам прокурор.

Ворганизации работы по надзору за соблюдением законов важное значение имеет информационное обеспечение данной деятельности, включающее в себя сбор, систематизацию, анализ и накопление информации о нарушениях законов, позволяющие иметь правильное и своевременное представление о структуре и динамике нарушений законности и характере обстоятельств, способствующих им.

Впроцессе анализа определяются: реальное состояние исполнения законов; законы, которые нарушаются чаще всего; органы и должностные лица, допускающие эти нарушения; причины, способствующие нарушению законов.

На основе анализа определяется содержание первоочередных мероприятий по устранению и предупреждению нарушений закона, намечаются органы, где необходимо проводить прокурорские проверки в первую очередь. Результаты анализа активно используются при составлении

текущих и перспективных планов соответствующих сотрудников и подразделений органов прокуратуры.

Вчисле значимых направлений организационной работы рассматривается

иосуществление взаимодействия с прокурорскими работниками,

выполняющие другие функции прокуратуры; руководителями, депутатами и другими сотрудниками органов представительной и исполнительной власти, правоохранительных, контролирующих и иных органов.

Немаловажное значение в организации надзора за исполнением законов отводится и учету результатов выполненной работы, в процессе чего происходит анализ проделанной работы, определяется ее объем, качество, затраты и результативность, выявляются недостатки. Это помогает выявить пробелы в организации деятельности, принимать кадровые решения, вести статистическую отчетность.

Вчисле других направлений организационной работы в органах

32

прокуратуры большое внимание уделяется повышению квалификации сотрудников, осуществляющих надзор за соблюдением законов, предполагающему постоянное изучение действующего законодательства и практики его применения, знание форм и методов прокурорского надзора. В этих целях организуются и проводятся различные виды учебных и практических занятий; ведется масштабная работа по правовому обеспечению сотрудников прокуратуры законодательными и иными нормативными актами; ведется разработка различных методических рекомендаций по организации и тактике прокурорских проверок и других надзорных мероприятий; выявление и распространение передового опыта.

Что касается собственно деятельности прокурора по надзору за исполнением законов, то ее модель (алгоритм) выглядит следующим образом:

1.Выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствовавших.

2.Анализ сведений о нарушении законов.

3.Реагирование на выявленные нарушения законов.

4.Проверка результативности актов прокурорского реагирования.

4.3.Правовые средства выявления и устранения нарушений закона

В целях выявления нарушений закона прокурор может воспользоваться полномочиями, закрепленными в ст. 22 (Полномочия прокурора) Закона о прокуратуре. В случае выявления нарушений он обязан принять соответствующие меры, направленные на их устранение.

Полномочия прокурора в деятельности по надзору за исполнением законов по целям и содержанию с определенной долей условности можно разделить на две группы:

I. Полномочия по выявлению нарушений законов и обстоятельств им способствующих (ст. 22 Закона о прокуратуре) дают ему право:

1)по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения, принадлежащие поднадзорным объектам (для посещения режимных объектов, у прокурора должен быть соответствующий допуск);

2)требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных объектов: а) представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; б) выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; в) проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

3)вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

II. Полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений законов (ст.ст. 22-25.1 Закона о прокуратуре) дают ему право:

1)опротестовывать противоречащие закону правовые акты;

33

2)обращаться в суд с требованием о признании таких актов недействительными;

3)вносить представление об устранении нарушений закона и способствующих обстоятельств;

4)возбуждать производство об административном правонарушении;

5)требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;

6)предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения

закона;

7)освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Должностные лица поднадзорных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок

иревизий незамедлительно. Более того, прокурор согласно нормам Гражданско-процессуального кодекса (ГПК) и арбитражно-процессуального кодекса (АПК) в пределах своей компетенции полномочен:

1)принимать в установленном порядке меры к обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона;

2)обращаться в интересах государственных, общественных и иных организаций, а также граждан с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

Активное и правильное использование прокурором своих полномочий позволяет своевременно выявить и эффективно устранить нарушения законов и способствующие им обстоятельства, предупредить новые нарушения, что, безусловно, способствует укреплению законности и правопорядка.

Анализа норм закона о прокуратуре позволяет выделить следующие формы реагирования (меры по устранению) на нарушения закона (ст.ст. 23-25.1 Закона о прокуратуре): принесение протеста; внесение представления; вынесения постановления; объявление предостережения.

Протест прокурора (ст. 23 Закона о прокуратуре) – это письменный акт прокурорского реагирования на нормативно-правовой акт государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, содержащий подкрепленное фактическими данными требование о его отмене или приведении в соответствии с законом.

Право принести протест на противоречащий закону правовой акт принадлежит исключительно прокурору или его заместителю.

Протест может быть принесен в орган или должностному лицу, которые издали этот акт; в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, органа, издавшего правовой акт; в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Внесенный прокурором протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления в соответствующий орган или должностному лицу. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления он подлежит рассмотрению на

34

ближайшем заседании. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление прокурора (ст. 24 Закона о прокуратуре) – это письменный документ (акт) прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, которые наступили в результате действий (бездействий) или принятия незаконных решений государственными органами и их должностными лицами, входящих в круг поднадзорных объектов.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Втечение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Вслучае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ

изаконам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Постановление прокурора (ст. 25 Закона о прокуратуре, ст. 37 УПК РФ,

ст. 28.4 КоАП) – письменный документ оформляющий решение прокурора, вынесенное в рамках уголовного процесса или производства по делу об административном правонарушении.

Если в ходе проведения прокурорской проверки обнаружены обстоятельства, указывающие на наличии в действии (бездействии) или принятых решениях, признаков состава преступления или административного правонарушения, то в этом случае, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, на основании мотивированного постановления передает материалы проверки по подследственности следователю для решения вопроса о возбуждении уголовного дела или самостоятельно принимает решение о возбуждении административного производства.

Постановление выносится немедленно после выявления совершения правонарушения.

Предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1

Закона о прокуратуре). В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам, предостережение о недопустимости нарушения закона.

Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Предостережение о недопустимости нарушений закона не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам. Предостережение следует

36

самоуправления; органы военного управления; органы контроля; субъекты, осуществляющие общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания; органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Основными направлениями деятельности прокуратуры по соблюдению прав и свобод граждан являются:

надзор за соблюдение прав и свобод граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы;

надзор за соблюдением прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев;

надзор за соблюдением прав и свобод граждан, оказавшихся безработными по независящим от них причинам, и потому нуждаются в социальной защите;

надзор за соблюдением прав и свобод семей и отдельных граждан, пострадавших от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств;

соблюдение прав и свобод военнослужащих срочной службы, а также военнослужащих, участвующих в боевых операциях (для военных прокуроров);

соблюдение прав лиц, отбывающих наказания, назначаемые судом, а также задержанных и заключенных под стражу следственными, судебными и иными органами;

надзор за соблюдением иных социальных прав и свобод граждан (включая надзор за исполнением законодательства о здравоохранении (право на медицинское обслуживание), об охране окружающей природной среды (экологические права), образовании, жилищного законодательства, законодательства о свободе совести и вероисповедания);

надзор за соблюдением политических, экономических и иных прав граждан (в том числе и их право на свободу мысли и слова, передвижение и выбор места жительства, вероисповедание, личную неприкосновенность, занятие предпринимательской деятельностью, владение частной собственностью, включая недвижимость, и т.д.);

надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан. Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека

игражданина не отличается заметной спецификой от организации работы по надзору за исполнением законов.

5.2.Полномочия прокурора в сфере надзора за соблюдением прав и свобод

человека и гражданина

Одним из основных средств выявления нарушений прав и свобод граждан является прокурорская проверка, проводимая при наличии сведений о нарушении законов, в процессе которой, прокурор в полной мере может

37

использовать полномочия, применяемые им при осуществлении надзора за исполнением законов (ст. 22 Закона о прокуратуре).

Кроме того, прокурор обязан:

рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан;

разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба слабо защищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии).

В случаях причинения гражданам ущерба прокурор ставит вопрос перед виновными должностными и иными лицами или органами о возмещении ущерба, при необходимости обращается в суд с исками.

В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер административного правонарушения или имеет характер преступления, прокурор соответственно возбуждает производство по делу об административном правонарушении или принимает меры к тому, чтобы лица, совершившие преступление, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

5.3.Работа прокурора с обращениями граждан

Ворганах прокуратуры имеются специализированные подразделения, занимающиеся работой с обращениями граждан. В составе Генеральной прокуратуры РФ – это Управление по рассмотрению писем и приему граждан.

Впрокуратурах субъектов РФ – отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. В районных прокуратурах – соответствующие функции могут быть возложены на отдельных прокуроров.

Следует иметь в виду, что рассмотрением и разрешением обращений в органы прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники.

Обязанность прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов, предусмотрена в ст. 10 Закона о прокуратуре и Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

38

Впроцессе рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений, прокуроры получают информацию: о нарушениях прав и свобод граждан, происходящих в регионе; о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых как лицами, проживающими в регионе, так и другими лицами; об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан и совершивших иные правонарушения; о органах и должностных лицах, не выполняющих требования законодательства об обращениях граждан, в том числе и органов прокуратуры.

ВПриказе Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45 (ред. от 09.12.2015) «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» содержится требование к прокурорам всех звеньев обеспечить своевременное, объективное и окончательное разрешение каждого обращения гражданина. Данная Инструкция детально регламентирует порядок рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры.

Работу по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан и приему посетителей организует и контролирует прокурор, возглавляющий соответствующую прокуратуру. Он обязан организовать: правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан; проведение тщательной проверки содержащейся в заявлениях и сообщениях информации о нарушении законов; полностью восстановить нарушенные права и свободы граждан; привлечь к ответственности лиц, допустивших эти нарушения; установить причины нарушений и принять меры к их устранению. Он также систематически проверяет работу прокуроров по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений; принимает меры к оперативному устранению имеющихся недостатков; регулярно обсуждает на заседаниях коллегий, оперативных совещаниях состояние данной работы.

Вцелях максимальной эффективности работы с обращениями граждан в органах прокуратуры организован личный прием граждан (посетителей) в течение всего рабочего дня. Руководители прокуратур лично обязаны принимать граждан не реже одного раза в неделю.

Помимо этого прокурорские работники могут проводить прием посетителей непосредственно на предприятиях, в учреждениях и в организациях.

Кроме того в каждой прокуратуре должен быть установлен ящик «Для обращений и заявлений».

После регистрации все поступившие в орган прокуратуры обращения докладываются прокурору-руководителю, который определяет дальнейшую судьбу заявления или жалобы. По результатам рассмотрения, прокурор принимает одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

39

Обращения граждан, военнослужащих и членов их семей, должностных и иных лиц разрешаются в течение 30 дней со дня их регистрации в органах прокуратуры Российской Федерации, а не требующие дополнительного изучения и проверки - в течение 15 дней, если иное не предусмотрено федеральным законодательством.

Парламентский запрос разрешается в срок до 15 дней со дня регистрации или в иной установленный соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации срок. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (депутатский запрос) разрешается не позднее 30 дней со дня его регистрации или в иной согласованный с инициатором запроса срок.

Обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой о предоставлении информации по вопросам, связанным с их деятельностью, разрешаются безотлагательно, а при необходимости получения дополнительных материалов

-не позднее 30 дней со дня регистрации обращения.

Вслучае, если обращение требует проверки, не позднее 7 дней со дня регистрации обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью старшего помощника Генерального прокурора РФ, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, прокурора нижестоящей прокуратуры.

Если проведение проверки по обращению не требуется, ответ дается в 15дневный срок, без предварительного уведомления автора.

Согласно ст. 34 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" запрошенные Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации материалы, документы и иная информация направляются ему не позднее 15 дней со дня регистрации запроса, если в запросе не установлен иной срок.

Срок разрешения обращений при наличии оснований может быть продлен прокурором или его заместителем. Об этом уведомляется заявитель с объяснением причины продления и указания срока разрешения обращения.

По итогам рассмотрения обращения может быть принято одно из следующих решений:

"удовлетворено" - приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;

"удовлетворено повторное обращение" - принято решение об удовлетворении обращения, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и/или по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, а также по которому подтвердились факты волокиты и небрежности при рассмотрении предыдущего обращения, независимо от принятого по существу обжалуемых вопросов решения;

"отклонено" - требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;

"разъяснено" - разъяснены вопросы правового характера, в том числе при

40

отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения по нему уже принято решение компетентным органом;

"принято иное решение" - оставлено без разрешения, возвращено заявителю, приобщено к материалам надзорного (наблюдательного) производства, прекращена переписка;

"направлено" - направлено в течение 7 дней со дня регистрации для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство, другую организацию по принадлежности.

О решении по заявлению или жалобе письменно сообщается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод.

Ответы депутату, обратившемуся в пользу гражданина, и заявителю направляются одновременно только после доклада по существу руководителю, давшему поручение (кроме уведомлений о продлении срока проверки). Направление ответа заявителю раньше, чем подписан ответ депутату, не допускается.

При отказе в удовлетворении – также письменно сообщается о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворении заявления или жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения в вышестоящую прокуратуру, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Жалобы, заявления, обращения могут быть оставлены без разрешения, в случаях когда:

-их содержание свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в компетенцию органов прокуратуры;

-текст письменного обращения не поддается прочтению;

-в них содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи (при наличии данных, указывающих на признаки преступления, оно направляется для проведения проверки в порядке, установленном УПК РФ);

-их содержание лишено логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства;

-имеется решение о прекращении переписки.

По результатам проверки, проведенной по заявлению или жалобе, прокурор может принять решение: о принесении протеста на незаконный нормативный акт; о внесении представления об устранении нарушений закона; о возбуждении производства об административном правонарушении.

6. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие