6736

10

дексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно-деликтное право».

Профессор Ю.Н. Старилов предлагает сформировать Особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в т.ч. школьное) право; служебное право.

Понятие, виды и функции государственного управления

Известно, что одним из ключевых понятий всего административного права является понятие «государственного управления». Между тем, сегодня отсутствует единообразной подход к определению данной категории.

Государственное управление, произошедшее от латинского administratio (управление, руководство).

В тоже время в науке административного права существует три основных подхода к пониманию его сущности: правовой, политический и менеджеристский.

1)Согласно правовому подходу, государственное управление – организация государственной власти путем подчинения праву. Ключевыми ценностями государственного управления в данном случае являются ценности верховенства права и первичности прав и свобод граждан. При этом лицо, осуществляющее государственное управление, подчинено не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Основного Закона.

2)Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Лица, реализующие государственное управление, должны быть политически ответственны перед народом и восприимчивы к повседневным интересам граждан.

3)Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность. Главная цель здесь состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами. При этом подходе зачастую в качестве синонима термина «государственное управление» используется понятие «государственный менеджмент».

Традиционным является правовой подход к пониманию административного права, в рамках которого как известно сложилось две концепции в понимании государственного управления:

1.Государственное управление в широком понимании – это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения.

2. Государственное управление в узком понимании – это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной

11

власти на уровне как РФ, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

В связи с указанным встает вопрос о соотношении таких понятий как государственное управление и исполнительная власть. В целом сложилось три точки зрения на соотношение указанных понятий (самому раскрыть эти точки зрения).

1)исполнительная власть является частью государственного управления;

2)государственное правление это тоже самое, что и исполнительная

власть;

3)государственное управление и исполнительная власть никак не соотно-

сятся.

Ранее было отмечено, что согласно правовому подходу, государственное управление – организация государственной власти путем подчинения праву. В тоже время нет диной точки зрения относительно способов организации.

Согласно первому подходу, государственное управление рассматривается как деятельность органов государства. Так, А.Е. Лунев писал, что государственное управление - это организаторская деятельность, направленная на объединение, координацию усилий людей, государственных органов, учреждений, предприятий, организаций в целях решения задач экономического, научнотехнического, социально-культурного и административно-политического характера

Второй подход предлагает определять государственное управление как воздействие. Это поддерживал Г.В. Атаманчук, который писал, что сущность государственного управления обнаруживается, прежде всего, через такой атрибутивный признак, как воздействие органов государства на общественные отношения и связи. Эту же точку зрения разделял и Ю.А. Тихомиров, который писал, что любое управление, в том числе и государственное, необходимо понимать как целенаправленное, опирающееся на познание объективных закономерностей воздействие управляющей системы на происходящие процессы для оптимального достижения поставленных целей.

Спорным является также вопрос относительно соотношения понятий государственное управление и государственное регулирование. Существует несколько точек зрения:

1) Государственное регулирование является частью государственного управления, т.к.

Одной из функций государственного управления является государственное регулирование. При этом в данном случае под регулированием понимается

– это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. При этом известно, что государственное управление бывает:

А) Координационное.

Такая модель управления при которой осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одной и той же социальной общно-

12

сти или взаимодействие нескольких общностей характеризуется тождественностью, равновеликостью. Для данной модели управления характерно наличие равновесия между участниками управленческого отношения, характеризующееся равными возможностями и равными воздействиями. Деятельность каждого из них упорядочивается в соответствии с деятельностью других. Воздействие участников друг на друга не принимает характер односторонней зависимости и подчиненности.

Б) Субординационное (государственное регулирование).

Модель социального управления, при которой осуществляется вертикальное упорядочение, а один из элементов какой-либо общности или одна из взаимодействующих общностей играет роль ведущего, определяющего начала в деятельности всех остальных. Здесь действует соподчинение. Один элемент в составе общности или отдельная общность в составе взаимодействия берут верх над другими и подчиняют их себе.

Важнейшими особенностями субординации как вида управления деятельностью социальных общностей являются следующие: 1) в условиях субординации одни социальные общности оказывают направляющее воздействие на другие, вследствие чего последние начинают выполнять функции, которые им раньше не были свойственны; 2) значительное изменение функций зависимыми общностями способно привести к изменению их совокупных характеристик и даже качеств в целом; 3) новые функции и новые качества социальных общностей создают предпосылки для возникновения новых субординационных зависимостей, отличающихся еще большей сложностью.

В) Реординационное.

Модель управления, при которой осуществляется правовое предпочтение одной общности другой или одних сторон, частей и элементов какой-либо общности другим, как по горизонтали, так и по вертикали (например, переподчинение государственных органов).

В теории административного права встречается также точка зрения согласно которой реординационное управление подразумевает обратное воздействие управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

2) Государственное управление – часть государственного регулирования,

т.к.

Предметом правового регулирования в сфере правообразования выступают общественные отношения субъектов, в процессе которых формируются правовые нормы. В данном случае, государственное регулирование и государственное управление как виды правовой деятельности соотносятся как общее и частное или как частное и общее. Государственное управление как составляющая часть государственного регулирования, так как государственное управление осуществляется только на основании принятых правовых норм и немыслимо без них. В тоже время, государственное регулирование регламентирует общественные отношения выходящие за пределы государственного управления. В данном случае речь идет о позитивном государственном регулировании, по су-

13

ти, означает создание благоприятных условий для развития действенных и востребованных правовых механизмов в государственном управлении и одновременно блокирование тормозящих его негативных факторов.

Особое значение сегодня приобретает менеджеристский подход к государственному управлению (концепция государственного менеджмента). Основная идея разработки данной концепции – выработка научно обоснованных подходов повышения эффективность, экономичность и результативность.

1)оба (в идеале) нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность; на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры;

2)стремятся быть ближе к людям – потребителям, клиентам;

3)и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы (хотя не в равной степени), что не исключает нахождение баланса между централизованным управлением и свободой действий на местах.

2.Актуальные вопросы определения правового статуса субъектов

административного права

1.Понятие субъекта административного права. Виды субъектов.

2.Понятие и содержание административно правового статуса

3.Административно-правовой статус граждан РФ

Понятие субъекта административного права

Субъект административного права – это конкретный участник (физическое или юридическое лицо (организация), административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой.

Физические (юридические) лица не состоят в устойчивых, непрерывных организационных отношениях с органами исполнительной власти или публичного управления, а становятся субъектами административного права:

а) в силу необходимости совершения какого-либо действия (получение справки например),

б) выполнения установленной для них обязанности, в) получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного

органа, г) оспаривания в суде действий (бездействия) или решения органов ис-

полнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы (на гражданина налагается административное взыскание за совершенное административное правонарушение;

В специальной литературе различаются индивидуальные и коллективные субъекты административного права (виды).

14

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, лица с двойным гражданством государственные служащие, должностные лица.

Коллективные субъекты – группы людей, являющиеся организациями, которые выступают во внешних отношениях как самостоятельный субъект права.

Правоспособность и дееспособность субъектов административного права

Для того чтобы то или иное лицо могло быть субъектом административного права, необходимо, чтобы оно обладало административно-правовым статусом, который включает в себя административную правоспособность и административную дееспособность

Административная правоспособность – это признаваемая за лицом возможность быть субъектом административного права, способность иметь права и обязанности административно-правового характера.

Основные права и свободы лица принадлежат ему от рождения (создания), но ряд прав, особенно в сфере управления, лицо может приобрести и позже (получение лицензии). В то же время некоторые права прекращаются еще до его смерти (ликвидации). Например отзыв лицензии.

Административная правоспособность не может быть отчуждаема или передаваема, ее объем и содержание определяется и изменяется с помощью норм административного права.

Административная правоспособность служит основой административной дееспособности, которая является условием реализации правоспособности, субъективных прав и обязанностей в конкретных административно-правовых отношениях.

Административная дееспособность – это способность лица своими личными действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами.

Дееспособность состоит из таких элементов, как способность лица самостоятельно реализовывать принадлежащие права; нести правовую ответственность (деликтоспособность)

У разных субъектов административного права административная правосубъектность может завесить от:

1)возраста (административная ответственность физических лиц наступает при достижении лицом 16 лет, поступление на государственную службу возможно с 18 лет);

2)должностного положения (государственно-властные полномочия могут осуществлять только уполномоченные специальными правовыми нормами субъекты);

15

3)правового режима осуществления права и исполнения обязанностей (например, в условиях чрезвычайного положения права граждан могут быть ограничены);

4)результатов проведения соответствующих административных процедур (например, некоторые организации – субъекты административного права – приобретают реальную возможность осуществлять свою деятельность только после государственной регистрации их уставов или после получения лицензии (иного разрешения) на занятие определенной деятельностью). Правовые основания для приобретения административной дееспособности устанавливаются в нормативных правовых актах.

3.Административно-правовой статус граждан Российской Федерации

Административно-правовой статус граждан РФ определяется Конституцией РФ, Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве РФ» иными правовыми актами.

Среди основных прав граждан РФ, имеющих существенное значение с точки зрения взаимоотношений граждан с органами государственной власти, следует назвать следующие.

1.Право на свободу и личную неприкосновенность. Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов (ст. 22 Конституции РФ).

2.Право частной собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35 Конституции РФ).

3.Право на неприкосновенность жилища. Никто не вправе проникнуть в жилище против воли проживающих там граждан иначе как в случаях, установленных федеральным законом или на основании решения суда (ст. 25 Конституции РФ).

4.Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Ограничение права на тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ст. 23 Конституции РФ).

5.Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый может свободно выезжать за пределы страны, причем граждане РФ могут беспрепятственно возвращаться в Россию (ст. 27 Конституции РФ).

6.Право участвовать в управлении государством, в том числе избирать и быть избранным в органы государственной власти местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе (ст. 32 Конституции РФ).

16

7.Право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).

8.Право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ).

9.Право проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31 Конституции РФ).

10.Право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями или бездействием органов государственной власти и их должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ).

Содержание обязанностей в сфере государственного управления выражается в двух разновидностях:

1)необходимость совершать активные положительные действия (актив-

ные);

2)необходимость воздерживаться от действий, запрещенных нормами права (пассивные).

Важнейшей обязанностью граждан является соблюдение ими админи- стративно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти представляют собой их общие конституционные обязанности (например, платить налоги, защищать Отечество).

Кроме этого, граждане выполняют определенные юридические обязанности, устанавливаемые в интересах конкретизации их конституционного статуса. Так, в области государственного управления внутренними делами на граждан возлагаются обязанности соблюдать правила общественного порядка, безопасности дорожного движения, паспортной и регистрационной системы; в области юстиции – правила регистрации актов гражданского состояния и т.п.

3.Актуальные вопросы определения полномочий Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в сфере исполнительной власти

1.Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти

2.Администрация Президента РФ

3.Правительство РФ

Президент РФ и его полномочия в сфере исполнительной власти

Президент Российской Федерации (Согласно Конституции):

1.Глава Государства.

2.Гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

17

3.Обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

4.Определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

5.Представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

6.Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

7.Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

8.Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.

С точки зрения принципа разделения властей:

1.Президент РФ осуществляет государственную власть, «возвышаясь» над всеми тремя ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

2.Президент, выполняя важнейшие государственные функции, не входит

всистему какой-либо ветви государственной власти.

3.Президент РФ имеет законодательно установленные полномочия, взаимодействует со всеми ветвями власти, принимает участие в организации дея-

тельности федеральных органов государственной власти, но не является главой ни одной из трех ветвей государственной власти1.

Президент РФ, не будучи главой исполнительной власти, играет тем не менее весьма значительную роль в сфере ее организации (т. е. формирования системы органов исполнительной власти) и функционирования (т. е. практического осуществления функций, компетенции, полномочий).

Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти:

1) формирует Правительство РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе Федерального Собрания кандидатуру Председателя Правительства РФ, вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров);

2) по представлению Председателя Правительства РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти;

3) вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина, но только до решения данного вопроса соот-

18

ветствующим судом. Поэтому такое право ограничивается во времени и контролируется по содержанию;

4)вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ может стать отказ одной из сторон вести переговоры по заключению соглашения, в то время как другая сторона выступила с инициативой несогласия с отдельными пунктами соглашения; отказ в подписании соглашения в целом и т. п.;

5)назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;

6)предложение законодательным органам субъекта кандидатур на пост глав субъекта;

7)может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии, либо повсеместно либо в отдельных местностях России чрезвычайное положение.

Реализуя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. В сфере организации и функционирования государственных органов исполнительной власти действует множество указов и распоряжений Президента РФ.

Администрация Президента РФ

Администрация Президента РФ, является государственным органом, координирующим деятельность всех органов и структурных образований, подчиненных Президенту РФ. Правовое положение Администрации Президента РФ устанавливается Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, которым было утверждено Положение об Администрации Президента Российской Федерации, а также другими указами Президента РФ.

Администрация Президента РФ в целях обеспечения его деятельности осуществляет следующие функции:

1)организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы;

2)подготовка проектов заключений на законопроекты, принятые Государственной Думой;

3)подготовка предложений о подписании Президентом РФ федеральных законов либо об их отклонении;

19

4)подготовка, согласование и представление Президенту РФ проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту документов;

5)обеспечение деятельности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ;

6)осуществление контроля за исполнением федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав

исвобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;

7)подготовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти;

8)обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово-промышленными палатами;

9)обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению;

10)обеспечение взаимодействия Президента РФ с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественными деятелями, с международными

ииностранными организациями;

11)содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам;

12)сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических и политических процессах в стране и за рубежом;

13)учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту РФ.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент РФ. Президенту РФ в Администрации непосредственно подчиняются: Руководитель Администрации, Секретарь Совета Безопасности РФ, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь, руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ, старшие референты и референты Президента РФ.

Правительство Российской Федерации

Правовую основу организации и деятельности Правительства РФ составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, в том числе Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ.