3895

4.Первая половина 90-х гг. ХХ века стала периодом становления систем социальной защиты населения Нижегородской и Кировской областей, а

вторая половина – периодом активного развития и совершенствования систем социальной защиты населения Кировской и Нижегородской областей.

5.В Нижегородской области система социальной защиты населения в изучаемый период получила более эффективное развитие по сравнению с соцзащитой в Кировской области.

Практическая значимость исследования. Научные выводы и результаты данной диссертации могут быть использованы в практической деятельности органов и учреждений социальной защиты населения для формирования современных подходов к решению проблем в социальной сфере,

в учебном процессе образовательных учреждений, целью которых, является подготовка специалистов для системы социальной защиты населения; в научной работе по сходной тематике, при разработке курсов по истории России постсоветского периода и истории государства и права России.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры современной истории России Нижегородского государственного педагогического университета. Они отражены в десяти публикациях общим объемом 3,4 п.л., в докладах на научно-

практических конференциях регионального, общероссийского и международного уровней (Вопросы архивоведения и источниковедения в высшей школе, Актуальные вопросы истории, ХVI чтения памяти члена-

корреспондента АН СССР С.И. Архангельского, ХIV Нижегородская сессия молодых ученных и др.), в том числе в издании, входящем в перечень ведущих рецензируемых научных журналов, рекомендуемых ВАК.

Структура работы соответствует целям и задачам исследования, состоит из введения, трёх глав, заключения, списка используемых источников и

литературы.

11

Основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность, научная новизна и практическая значимость исследования. Раскрывается методологическая основа работы, определяются цель и задачи, дается характеристика степени изученности проблемы и источниковой базы.

В соответствии с предметом, целью и задачами в диссертации выделяются три главы. Первая глава «Формирование социальной защиты населения в

период 1991-1995гг.» делится на три параграфа. В первом параграфе «Социальная

защита населения: понятие и предпосылки создания» раскрыто понятие

«социальная защита населения». Термин «социальное обеспечение»,

применявшийся в Советском Союзе, не является тождественным понятию

«социальная защита», а использовался, в широком смысле, для определения всей совокупности социально-экономических отношений в стране, касающихся вопросов социальной поддержки населения, и, в узком смысле, - для определения системы отношений в области социальной помощи, связанных с предоставлением отдельных видов обеспечения за счет средств государственного бюджета.

Глубокий социально-экономический кризис начала 90-х гг. прошлого века, породивший спад производства, растущую безработицу, привел к значительному увеличению числа лиц, нуждающихся в социальной поддержке.

Распад Советского Союза поставил перед российским государством задачу исторического масштаба: преодоление в кратчайший срок кризиса в экономике и социальной сфере, характерного для переходного этапа. В течение 1991-1993

гг. среднедушевые реальные доходы населения уменьшились приблизительно в два раза. Удельный вес членов семьи, доход которых составлял ниже прожиточного минимума, увеличился с 11% в 1991г. до 28% в 1993 г8.

Подобные тенденции социальной напряженности не обошли и Нижегородскую,

и Кировскую области.

8 Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия развития/ В.И. Жуков. – М., 1995,- С.124.

12

Для успешного решения социальных проблем необходима была институциональная реформа в социальной сфере. Кризис, охвативший все сферы жизни общества, подтолкнул к созданию и становлению системы социальной защиты населения, так как прежняя система социального обеспечения советского времени уже не работала, а проблема социальной защищенности большинства россиян приобретала всё более актуальный характер.

Во втором параграфе «Структура государственных и муниципальных органов власти, осуществлявших социальную поддержку граждан»

анализируется развитие структур государственных и муниципальных органов социальной защиты населения Нижегородской и Кировской областей,

формирование их задач и функций, а также механизм принятия ими наиболее важных решений. В структуру областных органов входили подразделения социально-бытового обслуживания пенсионеров и инвалидов, отделы социальных учреждений, экономики, финансов, бухгалтерского учета и контроля, отдел кадров, правовой отдел. Органы социальной защиты Нижегородской и Кировской областей претерпевали периодическую реорганизацию в связи с несовершенством системы социальной защиты и необходимостью решения стоявших перед ними задач. Наиболее важные решения принимались коллегиями этих органов. Руководители департамента социальной защиты Кировской области действовали на основе единоначалия, в

то время, как в Нижегородской области при управлении системой социальной защиты сочетались принципы единоначалия и коллегиальности.

В третьем параграфе «Деятельность властных органов по оказанию социальной помощи населению» рассматриваются основные направления деятельности органов социальной защиты населения Кировской и Нижегородской областей в 1991-1995 гг. К ним относятся совершенствование материальной базы в подведомственных учреждениях (в частности, оснащение персональными компьютерами, создание многоцелевой информационной управляющей системы, позволяющие оперативно решать вопросы назначения,

13

выплаты пособий и компенсаций), подготовка к работе в новых условиях децентрализации и автономии местных органов социальной защиты,

организация представления и контроля за предоставлением льгот, расширение и укрепление контактов и связей с общественными организациями и объединениями по вопросам социальной защиты9, создание и развитие центров социального обслуживания различного типа, как учреждений, способных осуществлять комплексную реализацию различных форм социально-бытовой,

медицинской и иной помощи, исходя из экономических, социальных,

национальных, демографических и других особенностей районов и городов региона10. В этот период органами социальной защиты были выявлены группы объектов социальной поддержки, составлявшие более трети населения регионов.

Однако, в силу несовершенства экономики страны в целом, несмотря на значительную работу, проделанную органами социальной защиты изучаемых регионов, их эффективность оставалась на низком уровне. По данным научного журнала «Социологические исследования», полученным с начала 1990-х по

2002 год, среди опрошенных россиян в начале 2000-х годов 60% негативно оценили период реформ, что почти в два раза больше, нежели количество аналогичных респондентов во время начала преобразований (34%). Среди бывших твердых сторонников реформ оказалось достаточно много тех, кто изменил своё отношение к реформам со знака плюс на знак минус – более 40%

опрошенных11.

К 1996 году были сформированы региональные системы социальной защиты: определены категории населения, нуждавшиеся в помощи со стороны властей различного уровня, сформулированы основные принципы деятельности социальной поддержки, принята нормативная база, установившая законодательные правила деятельности соцзащиты, созданы органы власти и учреждения социальной защиты. Решение поставленных перед ними задач осуществлялось в условиях недостаточного финансирования, жёсткой

9ЦАНО Ф.4665, оп.2, д. 1063, л. 7-8

10ГАКО Ф. р-2130, оп.5, д. 807, л. 60-61

11Социологические исследования. – М., 2002. №10, С. 22-37

14

экономии, несовершенного законодательства. Причиной недостижения цели органов социальной защиты – улучшения материального благополучия слабозащищенных слоёв населения – стал полный провал радикальных реформ,

проводившихся в России в исследуемый период.

Во второй главе «Приоритетные направления деятельности

социальной защиты населения во второй половине 90-х годов ХХ века»

выделяется три параграфа. В первом параграфе «Основные тенденции развития социальной поддержки инвалидов» дан сравнительный анализ работы органов социальной защиты Нижегородской и Кировской областей в сфере социальной поддержки инвалидов в период 1996-2000 гг. В исследуемых областях существовал ряд проблем по предоставлению инвалидам льгот в полном объеме, вследствие возникших организационных и финансовых трудностей, а

также нехватки квалифицированных специалистов. Не были решены задачи бесперебойного обеспечения инвалидов сжиженным газом, не предоставлялись в полном объеме медицинские услуги и лекарственное обеспечение, имелись и иные проблемы.

Несмотря на трудности в решении задач по снятию социальной напряженности среди инвалидов, органами социальной защиты Кировской и Нижегородской областей была проделана значительная работа по предоставлению им мер социальной поддержки. В этот период совершенствовалась в исследуемых областях нормативная правовая база,

регулирующая правоотношения в сфере социальной защиты инвалидов. К

сожалению, в Кировской и Нижегородской областях этот процесс имел разную степень проработки. В Нижегородской области правовые акты более детально определяли условия получения социальной помощи и конкретизировали положения федерального законодательства. В Кировской области процесс нормотворчества в органах соцзащиты был менее активным, в основном, велась разъяснительная работа по порядку исполнения федерального закона об инвалидах с заинтересованными лицами и организациями. Благодаря введению на территориях Кировской и Нижегородской областей, закона об инвалидах

15

уровень социальной защищенности инвалидов повысился. Им были предоставлены в полном объеме льготы по оплате коммунальных услуг, за ними было закреплено право на бесплатный проезд и целый ряд других мер. В

изучаемом регионе быстро развивалась система социального обслуживания инвалидов, была создана служба медико-социальной экспертизы. Однако, в

полной мере в Кировской и Нижегородской областях не исполнялся федеральный закон об инвалидах. В федеральном и областных бюджетах отсутствовали необходимые финансовые средства. Анализ социальной защиты инвалидов подтверждает низкий уровень нормотворческой работы во второй половине 90-х гг., в том числе и на федеральном уровне.

Во втором параграфе «Социальная защита семьи, материнства и детства» анализируются попытки решения проблемы социальной поддержки семьи, материнства и детства. Во второй половине 90-х годов ХХ века в регионах была сформирована система социальной защиты семьи, материнства и детства. Существенное развитие в этой системе получили такие направления как социальное обслуживание семьи и детей, профилактика безнадзорности и беспризорности, реабилитация детей-инвалидов и оказание помощи семьям и детям, попавших в трудную жизненную ситуацию. В субъектах Российской Федерации эта деятельность не получила одновременного развития. В

Нижегородской области социальная защита семьи и детей получила развитие с

1994 года, тогда как в Кировской области приоритет этому направлению был дан только в конце 1996 - начале 1997 гг. Причиной этого было разное по уровню экономическое состояние областей. Несмотря на дефицит бюджетных средств, ограничивавший развитие и замедлявший темп становления социальной защиты семьи и детей в рассматриваемых областях, Нижегородская и Кировская области существенно продвинулись в реализации социальных услуг и преимуществ семей и детей. Так, в 2000 году только на территории Кировской области действовали 19 учреждений социального обслуживания семей с детьми. В целом эти учреждения оказали различные виды социальной

16

помощи 23755 семьям, что на 5700 больше по сравнению с 1999 годом12. Более

52 тысяч граждан категории «многодетная семья» бесплатно были обеспечены лекарствами по рецептам врачей13. Только за сентябрь 2000 года в ходе межведомственной акции по выявлению детей, занимающихся бродяжничеством, в Кировской области было выявлено 650 таких детей. В

реабилитационных центрах г.Кирова прошли реабилитацию 836 детей-

инвалидов14. Вместе с тем, наряду с финансовыми трудностями в развитии системы социальной защиты материнства и детства имелись такие проблемы как, отсутствие специалистов по работе с семьей и должной поддержки со стороны властей районов и городов изучаемого региона, а также несоответствие объема конкретных мер социальной помощи реалиям того времени. К примеру,

размер детского пособия в 2000 году равнялся в то время 56-70 рублей, а

величина прожиточного минимума в этом же году была около 1300 рублей15.

При таком сравнении видно, что данная социальная помощь незначительно сказывалась на бюджете получателей детских пособий.

В третьем параграфе «Проблема адресности при предоставлении мер социальной поддержки» рассматривается проблема адресности при предоставлении социальной помощи населению в Нижегородской и Кировской областях во второй половине 90-х гг. Проведенный анализ показал, что она в рассматриваемый период властями субъектов Российской Федерации не была решена. Органами социальной защиты при оценке уровня прожиточного минимума, который гарантировался государством, не принималась во внимание его достаточность. Несмотря на усилия органов социальной защиты, реальные заработная плата и пенсии граждан уменьшались. Кроме того, использование заявительного принципа адресной социальной поддержки не способствовало снижению социальной напряженности в регионах, только половина нуждающихся реализовывало право на адресную социальную помощь. В

12 Текущее делопроизводство департамента социального развития Кировской области «Доклад главы департамента социальной защиты населения Кировской области по итогам 2000 года», л.16

13Там же, л.17

14Там же, л.18, 19

15Помаскина Т. Детские пособия – боль каждой матери // Вятский наблюдатель. – 1998,-17; Социальное положение и уровень жизни населения России: ст. сб./Росстат. – М., 2004 – 509с.

17

структурах органов и учреждений социальной защиты отсутствовали соответствующие специалисты16.

Несмотря на вышеуказанные причины недостаточности развития адресной социальной поддержки, было положено начало переходу от категориального к адресному принципу работы по снижению социальной напряженности в регионах. Впервые были предприняты попытки определения критериев адресности оказания социальной помощи. Одним из первых среди субъектов России, где внедрялся принцип адресности в работе органов соцзащиты, стала Нижегородская область. Из-за отсутствия бюджетных средств в Кировской области адресная помощь предоставлялась а натуральной форме за счёт привлеченных на оказание помощи денег предприятий и частных предпринимателей.

В третьей главе «Развитие сети учреждений социальной защиты в

последнее десятилетие ХХ века» содержатся три параграфа. В первом параграфе «Дома-интернаты для престарелых» анализируется процесс развития системы стационарного социального обслуживания престарелых граждан, который проходил по-разному в изучаемых регионах. В

Нижегородской области наибольшее развитие по сравнению с другими регионами Поволжья получило создание домов-интернатов для престарелых и инвалидов малой вместимости. Дома милосердия к 2000 году были открыты почти во всех районах области. Кировская же область, наоборот, поддерживала только те учреждения по социальному обслуживанию престарелых и инвалидов,

которые достались в наследство с советских времен. Различия в развитии сети домов-интернатов общего типа связаны с наличием разной потребности населения Кировской и Нижегородской областей в стационарных услугах, а

также с возможностями самих регионов. Нижегородская область концентрировала более половины экономического потенциала Волго-Вятского экономического района, а средняя по уровню развития Кировская область

16 Текущее делопроизводство департамента социальной защиты населения, труда и занятости Нижегородской области «Информация отдела правового и кадрового обеспечения по итогам работы за 1999 год», л.1,2

18

существенно отставала от Нижегородской области17. В тоже время, в Кировской области более развитой была сеть психоневрологических интернатов, по сравнению с Нижегородской областью, что было связано со сложившимся в советское время экономическим распределением объектов социальной инфраструктуры.

В период с 1991 по 2000 гг., в условиях резкого обнищания пенсионеров и иных категорий граждан, для многих одиноких престарелых дома-интернаты были единственным пристанищем, где могли быть предоставлены уход,

социально-медицинское и бытовое обслуживание.

Во втором параграфе «Центры социальной помощи населению – новый этап развития социальной защиты населения» исследуется формирование структур полустационарного и нестационарного социального обслуживания населения в Нижегородской и Кировской областях. К концу 90-х гг. прошлого века в Нижегородской области сложившийся механизм обслуживания представлял собой систему, состоящую из муниципальных учреждений области,

включавших в себя, как правило, аппарат управления, отделения социальной работы на дому, отделения срочной социальной помощи, отделения дневного пребывания, отделения социальной реабилитации, отделения социально-

бытового обслуживания. Кроме того, в структуру центров входили социальные столовые, парикмахерские и магазины. В Кировской же области создание сети центров социального обслуживания к 2001 году не завершилось. Из 44

муниципальных образований в 15 районах (городах) Кировской области центры не были открыты по причине отсутствия бюджетных средств.

Полустационарному и нестационарному социальному обслуживанию в сфере социальной защиты населения отводилось особое место. Оно было призвано обеспечить гражданам не только содействие в решении возникающих у них экономических, правовых, медицинских и бытовых проблем, но и что крайне важно, проблем психологических, связанных с социальной адаптацией в

17 Путь в ХХI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики)/ под ред. Д.С. Львова. М.: Экономика, 1999 – 793 с.

19

условиях социально-экономической и культурной трансформации. Через центры социального обслуживания внедрялся комплексный подход по социальной поддержке представителей слабозащищенных слоёв населения.

Третий параграф «Социальные учреждения для безнадзорных и беспризорных детей: создание и функционирование» посвящён анализу развития сети учреждений социальной защиты для безнадзорных и беспризорных детей.

Становление социальных приютов и реабилитационных центров для детей осуществлялось не без труда. Большая часть преград в развитии таких учреждений была связана с отсутствием должного финансирования из бюджетов всех уровней. Препятствующими факторами также являлись и непонимание задач вышеназванных заведений со стороны местных властей, и

несовершенство структуры учреждений. Однако, несмотря на трудности,

создание сети учреждений для беспризорных детей привело к более рациональному подходу, связанному с дальнейшим жизнеустройством детей,

оставшихся без попечения родителей. Ежегодно охватывались до полутора тысяч беспризорных Нижегородской области, половина из которых благодаря приютам и центрам, возвращались в семью, либо направлялись на воспитание,

условия которого, по возможности, были приближены к семейной обстановке.

В Заключении сформулированы основные выводы диссертации.

Материалы исследования свидетельствуют о том, что в Кировской и Нижегородской областях в исследуемый период функции социальной защиты населения реализовались не в полной мере. Имелись трудности, связанные с компьютеризацией социальных служб и учреждений, недостаточным финансированием деятельности органов социальной защиты, что приводило к неполному учёту нуждавшихся в социальной поддержке. Ассигнования,

выделяемые на социальную защиту, не отражали реальных потребностей общества того времени. Об этом свидетельствует такой факт: расходы на социальную защиту в 1995 году в России в размере 11926046,3 млн. рублей были в почти два раза меньше чем финансирование международной

20