2158

бирательные права, был очень низким. Большинство избирателей игнорировало участие в городских выборах. Вместе с тем избирательная явка в конце XIX – нач. XX вв. была существенно выше, чем в период действия Городового положения 1870 г., предоставлявшего больше избирательных прав. Процедура избрания гласных была несовершенна, что осложняло процесс голосования. Появление в 1909 г. предвыборных собраний, «партий» означало формирование гражданского общества. Однако в Нижнем Новгороде отсутствовала «партия», которая бы по-настоящему выражала чаяния основной массы горожан. В процессе выборов имели место нарушения закона, но городские власти и администрация их игнорировали.

2.Составы нижегородской думы и управы отличались высокой степенью преемственности, имели большой опыт работы. С 1893 по 1908 гг. в думе преобладало купечество. С 1909 г. состав думы значительно обновился и стал более демократичным, повысился образовательный уровень гласных. Как минимум половину состава управы составляли представители дворянскочиновничьей группы, наиболее образованной, исполнительной.

3.Организация работы органов городского самоуправления была достаточно рациональной. Однако их функционирование сопровождалось ошибками, нарушениями закона, злоупотреблениями должностных лиц, что затрудняло дальнейшее развитие городского хозяйства.

4.Взаимоотношения между думой и губернатором по вопросам, определенным законодательством, носили достаточно ровный и деловой характер. Возможность неоправданного вмешательства губернской администрации в дела городских учреждений, заложенная в законе, не была реализована в Нижнем Новгороде. Административный контроль над органами городского самоуправления был необходим для защиты интересов нижегородцев.

5.Каждый из городских голов в той или иной степени внес свой вклад в развитие Нижнего Новгорода. Заложенная Городовым положением возможность усиления режима власти городского головы через сосредоточение в его руках распорядительной и исполнительной функций не получила распространения в Нижнем Новгороде.

6.Для бюджета Нижнего Новгорода были характерны финансовые проблемы. Они были вызваны обязательным исполнением немуниципальных расходов, широкой кредитной политикой, дополнительными расходами, связанными

сярмаркой, эпидемиями, нерациональной организацией отдельных отраслей городского хозяйства, ошибками и злоупотреблениями должностных лиц, от-

11

сутствием необходимого контроля за ведением хозяйства и расходованием городских средств.

7. За время действия Городового положения 1892 г. органы городского самоуправления Нижнего Новгорода осуществили ряд важных мероприятий в хозяйственной, социальной и культурной сферах. Однако хроническая ограниченность бюджетных средств, а в ряде случаев незаинтересованность большинства гласных – представителей зажиточных слоев населения – тормозили реализацию многих проектов.

Практическая значимость работы. Материалы диссертации могут быть использованы в создании обобщающих работ по отечественной истории конца XIX – н. XX вв., по краеведению, истории городского самоуправления, а также при разработке спецкурсов по проблемам местного самоуправления.

Для практиков самоуправления может быть интересен и полезен исторический опыт органов городского самоуправления Нижнего Новгорода.

Апробация исследования. Основные положения диссертации были изложены автором в опубликованных 7 статьях, выступлениях на научнопрактических конференциях, организованных Нижегородским государственным педагогическим университетом (2005, 2007 гг.), на XI Нижегородской сессии молодых ученых (2006 г.).

Структура диссертации включает введение, 3 главы, заключение, список источников и литературы, приложение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются ее цели и задачи, объект и предмет исследования, выделены хронологические и территориальные рамки исследования, даны историографический и источниковый обзоры, охарактеризована методологическая основа, отмечены научная новизна и практическая значимость диссертации.

Первая глава диссертации «Формирование и функционирование органов городского самоуправления Нижнего Новгорода» посвящена подготовке Городового положения 1892 г. и его введению в Нижнем Новгороде, анализу процесса формирования органов городского самоуправления, их структуры, состава и функций, взаимоотношений с губернской администрацией. Первая глава состоит из пяти параграфов.

В первом параграфе «Подготовка Городового положения 1892 г. и введение

12

его в Нижнем Новгороде» рассматриваются факторы, повлиявшие на появление закона 1892 г., процесс подготовки нового законодательства и введения его в Нижнем Новгороде.

Появление нового Положения было обусловлено недостатками предыдущего законодательства. Безрезультатные попытки его реформирования еще в 80-е годы XIX в. объяснялись опасением правительства вносить какие-либо изменения в Городовое положение 1870 г., которое и так рассматривалось как максимум того, что могла допустить власть. Городовое положение 1892 г. отражало консервативный курс правительства. Новый закон, приобретя некоторые позитивные черты, сохранил и существенные недостатки предыдущего положения.

Введение нового закона в Нижнем Новгороде показало, что городская реформа привела к частичным изменениям, отвечавшим расчетам правительства: уменьшению состава избирательных собраний в 2,8 раза, ограничению допуска к выборам малообеспеченных граждан. В то же время повысилась активность избирателей на 11,6% по сравнению с избирательной явкой 1880-х годов.

В диссертации установлено, что за большинством гласных (72%) прошлого состава, сформированного на основании положения 1870 г., сохранились места

вновой думе. Сопоставляя сословный состав Нижегородской думы 1880-х годов с составом думы, сформированным в результате первых выборов по закону 1892 года, можно сделать вывод, что городская реформа не поколебала прочные позиции купечества в думе. Его доля даже возросла с 54,2 % до 56, 7 %. Количество представителей дворянско-чиновничьей группы увеличилось с 30,6% до 36,7% за счет сокращения числа мещан и ремесленников в 2,3 раза. Не претерпел существенных изменений и образовательный уровень гласных, большая часть которых имели домашнее и начальное образование (58%), не превышавшее уровня простой грамотности.

Во втором параграфе «Городские избирательные кампании» рассматривается процесс формирования нижегородской думы в конце XIX – нач. XX вв.

Городовое положение 1892 г. определяло условия получения избирательного права, порядок составления избирательных списков, способ осуществления голосования и т. п. Избирательным правом пользовались физические и юридические лица, обладавшие имущественным цензом. Квартиронаниматели, представители интеллигенции, не имеющие имущественного ценза, могли участвовать

вголосовании по уполномочию или доверенности. Данная категория лиц была

13

довольно большой и составляла в среднем 28% к общему числу приходивших на выборы избирателей.

Врезультате исследования установлено, что вследствие высокого имущественного ценза доля нижегородцев, обладавших избирательным правом, была очень низкой – в среднем 1,5%. В то же время избирательная явка в конце XIX – нач. XX вв. (28%) была в 2,5 раза выше, чем в период действия Городового положения 1870 г. (11,2%), предоставлявшего больше избирательных прав,

ив 1,3 раза выше, чем на первых всеобщих выборах по закону Временного правительства. Население оказалось не готовым ни к Положению 1870 г., ни к закону 1917 г.

Сопоставляя долю активных нижегородских избирателей в период действия Городового положения 1870 г., с процентом избирателей, принимающих участие в голосовании, согласно Положению 1892 г., автор пришел к выводу, что число лиц, участвующих в выборах, во все годы было незначительным, и введение закона 1892 г. фактически не изменило сложившегося положения.

Висследовании раскрыты недостатки избирательной процедуры, а также роль проводившихся с 1909 г. агитационных мероприятий, предвыборных собраний, которые привели к созданию "партий". Для нижегородских выборов было характерно противостояние двух предвыборных «партий»: консервативной «купеческой» и «прогрессивной», к которой относились все оппозиционные элементы. Обе группы защищали, в первую очередь, интересы капиталистов. Кроме того, в процессе исследования установлено, что в ходе выборов имели место нарушения избирательного закона в интересах торгово-промышленного класса.

Втретьем параграфе «Состав, порядок работы и функции Нижегородской

городской думы. Ее взаимоотношения с губернской администрацией» рассматривается организационная основа и состав Нижегородской думы, ее взаимоотношения с местной администрацией.

Анализируя составы нижегородской думы за 1893 – 1916 гг., автор пришел к выводу, что они отличались значительной степенью преемственности, имели большой опыт работы. С 1893 по 1908 гг. в думе преобладали представители купечества (в среднем 59%). С 1909 г. в 1,4 раза сократилось число представителей торгово-промышленного класса и возросло количество разночинцев, мещан, ремесленников, значительно повысился образовательный уровень гласных, несколько возросла роль квартиронанимателей в управлении городом. Эти изменения стали следствием преобразований, вызванных революцией 1905 –

14

1907 гг., расширения политических и гражданских прав населения, организации предвыборных собраний, активной антикупеческой агитации.

Несмотря на наличие в законе жестких дисциплинарных требований к выполнению общественной работы, явка гласных на заседания была не полной. Дума не использовала заложенные в законодательстве возможности для наказаний за непосещаемость собраний. В целом, число реально работавших гласных соответствовало закону и позволяло думе полноценно функционировать. Такое явление, как несостоявшееся заседание, отсутствовало в практике нижегородской думы.

Вруках распорядительного органа находились функции, которые автор условно разделил на группы: формирование кадров исполнительных органов, финансовая, хозяйственная, благотворительная, контрольная и т. д.

Закон устанавливал надзор губернской администрации за деятельностью органов городского самоуправления. Ни одна из статей положения 1892 г. не содержала признания самостоятельности общественного управления. Губернатор мог приостановить действие любого решения думы на основании его «незаконности», «несоответствия общим государственным «пользам и нуждам» или нарушения интересов местного населения. Теоретически такая формулировка открывала новые возможности для неоправданного вмешательства губернского начальства в дела городских учреждений. Однако, как показал анализ взаимоотношений думы и губернатора, в Нижнем Новгороде эти возможности не были реализованы. Количество вопросов, которое дума рассматривала по предложению губернаторов, составляло от 2 % до 8 %. Дума и управа, не всегда поддерживая предложения губернатора, не вступали с ним в конфликты, когда он следовал указаниям правительства. Иногда дума добивалась отмены решения местной администрации, восстанавливая свое «определение».

Вчетвертом параграфе «Структура, состав и функции Нижегородской городской управы» характеризуется организационная основа и состав Нижегородской управы.

Исполнительная власть в нижегородском городском самоуправлении принадлежала городской управе, которая непосредственно занималась делами городского хозяйства. Нижегородская управа состояла из трех человек, а с 1897 г.

–из пяти. Должности членов управы, городского секретаря замещались по выбору думы, а утверждались губернатором. Они считались состоящими на гражданской службе. Большинство членов управы переизбирались практически каждые 2 года. В сословном отношении как минимум половину должностных лиц

15

управы составляли представители дворянско-чиновничьей группы. Рассматривая отношения между распорядительным и исполнительным орга-

нами, автор пришел к следующим выводам. Деятельность управы зависела от распорядительной власти думы. С 1913 г. появились случаи игнорирования управой власти думы. Это было связано с подчинением управы единоличному режиму городского головы, должность которого в то время занимал купец Д. В. Сироткин.

При нижегородской городской управе находилась канцелярия, которая в начале XX в. состояла из 3-х отделов: счетно-податного, хозяйственного, строительного. Каждый из отделов, в свою очередь, заведовал множеством столов. Анализ структуры управы показал, что постепенно аппарат исполнительного органа расширялся, образовывались новые отделы, столы. Это свидетельствовало об усложнении городского хозяйства.

Входе анализа работы нижегородской управы было установлено, что в отдельных аспектах ее функционирование в силу загруженности делами было далеко от законодательных норм. Так, годовой отчет управы с заключением на него ревизионной комиссии обсуждался в думе с задержкой от 1 года до 6 лет.

Врезультате это обсуждение превращалось в простую формальность, т. к. даже наличие ошибок, допущенных исполнительным органом, представлялось для думы малоактуальным через 4 – 5 лет, в течение которых сменились должностные лица, к которым и адресовались замечания, изменились приемы и условия дела. Все это отрицательно сказывалось на ведении городского хозяйства.

Впятом параграфе «Роль городских голов в системе городского самоуправления» рассматривается вклад городских голов в развитие Нижнего Новгорода.

Должность городского головы являлась важным связующим звеном в системе городского самоуправления, так как он руководил деятельностью сразу трех его учреждений: городских избирательных собраний, нижегородской городской думы и управы. Городовое положение, сосредоточив в руках головы распорядительную и исполнительную функции, способствовало усилению режима власти последнего. Однако в процессе исследования было установлено, что на практике это случалось редко. Закон в то же время ограничивал права городского головы по отдельным вопросам, предоставлял думе возможность отменять все распоряжения управы, не соглашаться с ее докладом, что собственно и имело место на практике. Только председательствование Д. В. Сироткина в органах городского самоуправления сопровождалось постепенным подчинением управы единоличному режиму городского головы, что было связано с реа-

16

лизацией Дмитрием Васильевичем масштабных планов в городском хозяйстве. При этом, во-первых, он преследовал личные коммерческие интересы, а вовторых, готовясь к выборам в Государственную думу, голова стремился поднять свой авторитет в глазах нижегородцев. Нижний Новгород действительно остро нуждался в проектах, осуществляемых Сироткиным, поэтому по большому счету интересы города и головы в целом совпадали.

За исследуемый период должности городских голов в Нижнем Новгороде занимало 5 человек. Из них торгово-промышленной среде принадлежали В. А. Горинов и Д. В. Сироткин. И. В. Богоявленский, А. М. Меморский, Д. Н. Дельвиг являлись представителями чиновничества. Последний, кроме того, был купцом первой гильдии. Высшее образование имели трое городских голов: Дельвиг, Меморский и Богоявленский, остальные домашнее (Горинов) или начальное (Сироткин) образование. Каждый из городских голов в той или иной степени внес свой вклад в развитие Нижнего Новгорода, но наибольших успехов достигли А. М. Меморский, Д. Н. Дельвиг, Д. В. Сироткин, что было связано с полным или неоднократным их пребыванием на данном посту.

Вторая глава «Хозяйственно-экономическая деятельность органов городского самоуправления Нижнего Новгорода за 1893 – 1917 гг.» посвящена финансово-бюджетной политике органов городского самоуправления, деятельности думы и управы в области развития промышленности, торговли, транспорта Нижнего Новгорода, в сфере благоустройства. Вторая глава состоит из четырех параграфов.

Впервом параграфе «Финансово-бюджетная политика городского самоуправления Нижнего Новгорода» исследуются источники формирования городского бюджета и приоритетные направления вложения городских средств, изучается динамика городских доходов и расходов, определяются факторы, влияющие на их рост, рассматриваются приемы составления и исполнения ежегодной сметы доходов и расходов, причины бюджетного дефицита и способы его устранения.

Органы городского самоуправления были относительно самостоятельными в финансовых вопросах. Они обладали собственными источниками доходов, формировали, утверждали, исполняли приходно-расходную смету и осуществляли контроль за исполнением городского бюджета. Однако для введения новых городских сборов требовалось разрешение правительства. Таким способом государство защищало горожан от излишнего налогового бремени.

Впроцессе исследования было установлено, что наибольший доход Нижне-

17

му Новгороду приносили сборы с городских имуществ и оброчных статей – в среднем 30 % бюджета, за ними шли доходы с городских предприятий – в среднем 23% бюджета. Из налоговых статей наиболее доходными являлись торгово-промысловые – 50 % всех налоговых поступлений.

Требование обязательного исполнения городом некоторых муниципальных и государственных расходов (содержание правительственных учреждений, полиции, пожарных команд, тюрем, воинский постой, содержание общественного управления, благоустройство города и т. д.), с одной стороны, несколько ограничивало органы городского самоуправления в финансовой сфере, а, с другой, помогало им стать более организованными, более упорядоченно вести городское хозяйство. Обязательные расходы составляли в среднем 60 % всех городских расходов. Из них наиболее затратными являлись муниципальные расходы (содержание городских предприятий, общественного управления, благоустройство, уплата долгов по займам и т. д.) К необязательным расходам относились расходы на образование, здравоохранение, благотворительность.

Анализ приходно-расходных смет показал, что доходная часть бюджета за 1895 – 1913 гг. возросла в 3,7, а расходная – в 3,5 раза. Этот рост объяснялся значительным расширением деятельности городских предприятий, увеличением числа торгово-промышленных заведений, сдаваемых в аренду зданий и земельных участков, переоценкой недвижимой собственности домовладельцев и т. д. Значительно возросли расходы на образование, общественное призрение, в меньшей степени на медико-санитарную часть, благоустройство.

Всоответствии с Городовым положением 1892 г., совокупность всех средств по расходной смете должна соответствовать сумме средств, исчисленной по доходной смете. За 1898 – 1916 гг. из 19 проанализированных нами лет только один год – 1906 – был составлен без заложенного в смете превышения расходов над доходами. В диссертации показаны способы, которые использовали городские власти для преодоления дефицита, но и их потенциал постепенно снижался.

Анализ исполненных смет за 1897 – 1914 гг. показал, что в основном они исполнялись без дефицита. Но это не означало стабильно хорошего финансового положения города. Органы городского самоуправления использовали различные способы маскировки возможного дефицита.

Вцелом городской бюджет имел финансовые проблемы. Они были вызваны обязательным исполнением немуниципальных расходов, широкой кредитной политикой, дополнительными расходами, связанными с войнами, эпидемиями,

18

ярмаркой, нерациональной организацией отдельных отраслей городского хозяйства; злоупотреблениями должностных лиц; отсутствием должного контроля за ведением хозяйства и т. д.

Во втором параграфе «Деятельность думы и управы Нижнего Новгорода по развитию промышленности и торговли» освещается работа городских властей по устройству муниципальных предприятий, определяется значение последних для экономики города и жизни горожан, раскрывается деятельность думы и управы в деле поддержания частной торговли и промышленности.

Вцелях экономического развития Нижнего Новгорода и повышения качества жизни нижегородцев органы городского самоуправления создавали муниципальные предприятия. В диссертации показана история создания двух скотобоен, кирпичного завода, двух электростанций, конно-железной дороги, канализации, а также история выкупа двух концессионных предприятий, раскрыты те, сложности и ошибки, которые сопровождали процесс устройства предприятий.

Врезультате анализа работы думы и управы в сфере экономики, автор установил, что Нижегородское городское самоуправление медленно и осторожно вступало на путь муниципализации предприятий, испытывая нехватку финансовых средств, опасаясь ведения предприятий за свой счет и риск. В Нижнем Новгороде уровень доходности городских предприятий был низким, что объяснялось неэффективными приемами управления, злоупотреблениями должностных лиц. Но главное, функционирование городских предприятий было направлено не на извлечение максимальной прибыли, а на удешевление жизни нижегородцев. Постепенно главным источником организации предприятий становилась практика займов, а город превращался в крупного должника.

Кроме создания собственных предприятий, органы городского самоуправления активно поддерживали частное производство и частную торговлю, выдавая промысловые свидетельства, сдавая в аренду торговые места и территории под строительство частных фабрик и заводов, пароходных пристаней, открывая трактирные заведения и т. д.

Первая мировая война породила серьезные продовольственный, топливный

идругие кризисы в стране. Одним из способов борьбы с ними на уровне губернского города являлась организация работы городских лавок для продажи дешевых товаров первой необходимости. Однако муниципализация торговли, наблюдавшаяся в период мировой войны, носила временный характер.

Втретьем параграфе «Развитие городского транспорта в Нижнем Новгороде» раскрывается роль городских властей в деле развития общественного

19

транспорта в городе.

Вдиссертации показано, что проблема удобного и дешевого внутригородского сообщения в конце XIX в. была актуальной для Нижнего Новгорода. Благодаря работе городского управления в Нижнем Новгороде появился общественный транспорт – концессионный трамвай с элеваторами, а затем муниципальная конно-железная дорога. Это несколько улучшило транспортную ситуацию в городе.

Входе анализа отношений между органами городского самоуправления и концессионером было выявлено, что первый опыт концессии оказался не совсем удачным. Концессионные договоры, как правило, предполагали большой срок концессии и высокую выкупную сумму. Кроме того, управа с самого начала не предусмотрела ряд выгодных для города условий, не настояла на выполнении предпринимателем договорных обязательств. В целом, городское управление относилось к трамвайному предприятию индифферентно. Члены думы, большинство которых составляли состоятельные горожане, пользующиеся услугами извозчиков, были далеки от транспортных проблем населения.

После выкупа в собственность города трамвай стал самым прибыльным для бюджета предприятием, расширилась система льготного проезда для малообеспеченных граждан. Однако его техническое состояние было не во всем удовлетворительным. Концессионер, заинтересованный в извлечении максимальной прибыли, за все время правления трамваем практически не обновлял его подвижной состав. В тяжелых финансовых условиях военного времени у города не было средств на капитальный ремонт.

Оценивая работу думы и управы по вопросу устройства конно-железной дороги на улице Б. Печерская, можно сказать, что неэффективное управление конкой, недобросовестное и поверхностное ведение дел не позволили создать качественное и прибыльное предприятие.

Вчетвертом параграфе «Деятельность органов городского самоуправления в области благоустройства Нижнего Новгорода» освещается работа нижегородской думы и управы в области развития благоустройства города.

Городское благоустройство являлось важным направлением муниципальной деятельности органов городского самоуправления. Но финансовых средств на содержание города в достойном виде было недостаточно. Для преодоления сметного дефицита бюджета городские власти проводили, прежде всего, сокращение расходов на благоустройство. В условиях ограниченности средств основные материальные средства направлялись, в первую очередь, на благоуст-

20