!Экзамен зачет учебный год 2023 / ДИССЕРТАЦИЯ КАРАПЕТЯНА А.Г.-1

(решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом.

Полагаем, что данная статья позволит устранить законодательный пробел, и в случаях неэффективного использования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов установит административную ответственность для субъектов-правонарушителей.

Завершая сравнительно-правовой анализ норм КоАП РК и КоАП РФ, обратим внимание на то, что статьей 225 Кодекса Республики Казахстан предусматривается ответственность за нецелевое использование пенсионных активов. Согласно пункту 13 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 21.06.2013 № 105-V «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан»1 (далее — Закон № 105-V) под пенсионным активом понимаются деньги, ценные бумаги, иные финансовые средства, которые предназначены для обеспечения пенсионных выплат, переводов, а также иных целей, предусмотренных Законом № 105-V. Данная статья предусматривает ответственность за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов. За аналогичное административное правонарушение устанавливается ответственность и нормами административного законодательства Республики Таджикистан, где более подробно описан юридический состав данного проступка.

Еще одной страной ближнего зарубежья, чья правовая система вызывает интерес для исследования, является Республика Таджикистан. В Кодексе Республики Таджикистан об административных правонарушениях2 (далее — КоАП РТ), нет отдельной главы, посвященной административным правонарушениям в сфере бюджета. Только в главе 38 можно обнаружить одну статью, в которой проявляются некоторые признаки административного правонарушения в бюджетной сфере3. Так, статьей 667 КоАП РТ

1 Закон Республики Казахстан от 21.06.2013 № 105-V «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» // URL: http://adilet.zan.kz/ (дата обращения: 23.02.2018).

2 Кодекс Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 31.12.2008 // CПС «Законодательство стран СНГ» (дата обращения: 08.02.2018).

3 См.: гл. 38 «Административные правонарушения, связанные с коррупцией» КоАП РТ.

81

предусматривается административный штраф за незаконное распоряжение основными государственными средствами (землей или другими природными или материальными ресурсами).

Во-первых, отличием статьи 667 КоАП РТ от статьи 15.14 КоАП РФ является то, что данная статья устанавливает ответственность не только за использование средств, не соответствующих цели, но и в целом за незаконное использование средств, под что подпадают и иные правонарушения в бюджетной сфере.

Во-вторых, статьей 667 КоАП РТ предусматривается ответственность не конкретно за незаконное использование бюджетных средств, а за незаконное использование земли, принадлежащей государству, или незаконное использование иных природных ресурсов.

Для нашего исследования представляет интерес глава 34 КоАП РТ1, в частности статья 621, предусматривающая административную ответственность за нецелевое использование средств, которые аккумулируются в результате перечисления денежных средств гражданами и организациями для реализации программ обязательного социального страхования2.

Согласно статье 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и местных бюджетов. При этом в соответствии с пунктом 2 статьи 144 БК РФ к бюджетам государственных внебюджетных фондов относятся бюджеты Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Федерального фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации. Анализ пункта 1 статьи 147 БК РФ позволяет нам сделать вывод о том, что средства государственных внебюджетных фондов могут расходоваться исключительно на цели,

1 См.: гл. 34 «Административные правонарушения в области государственного социального страхования» КоАП РТ.

2 См.: ст. 621 «Нецелевое использование средств социального налога» КоАП РТ.

82

определенные законодательством конкретных видов обязательного социального страхования1.

Известно, что статьей 15.14 КоАП РФ предусматривается ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. При этом законодатель не говорит об административной ответственности за нецелевое использование средств внебюджетных фондов, хотя на практике выявлены факты незаконного использования средств внебюджетных фондов. Например, в мае 2017 года Федеральной антимонопольной службой был установлен факт незаконного использования 150 миллионов рублей Пенсионным фондом России2.

Если обратить внимание на положения Федерального закона от 15.12.2001 № 167-ФЗ3 (далее — ФЗ № 167), то можем обнаружить, что пунктом 3 статьи 18 данного Закона устанавливается, что ответственность за нецелевое расходование средств Пенсионного фонда определяется законодательством Российской Федерации. При этом законодатель ссылается на главу 15 КоАП РФ, где, как мы уже отметили, говорится об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, что, на наш взгляд, не включает в себя бюджеты внебюджетных фондов Российской Федерации.

Аргументируя наш вывод, отметим, что согласно статье 16 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ4 денежные средства фондов конкретных видов обязательного социального страхования не входят в состав как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Более того, из содержания пункта 2 статьи 18 ФЗ № 167 можно сделать вывод о том, что законодатель сам различает категорию бюджетных средств внебюджетных фондов и средств федерального бюджета. Так, в данной

1 Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» // Российская газета. № 274. 03.12.2010; Федеральный закон от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

2 URL: https://fas.gov.ru/ (дата обращения: 10.01.2018).

3 Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

4 Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» // Российская газета. № 139. 21.07.1999.

83

статье предусматривается перечисление средств из федерального бюджета в бюджет Пенсионного фонда в случаях, когда расходы бюджета Пенсионного фонда полностью не покрываются средствами от уплаты страховых взносов. На наш взгляд, еще одним аргументом, подтверждающим неоспоримость сделанного нами вывода, является то, что УК РФ различает ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств — статья 285.1, и за нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов — статья 285.2.

Резюмируя изложенное, можно сказать, что в целом законодательство об административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере в Республике Таджикистан на сегодняшний день развито недостаточно, так как в КоАП РТ только статьями 621 и 667 предусматривается ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. Более того, отмеченные статьи не охватывают все потенциально возможные административные правонарушения, которые могут иметь место в бюджетной сфере.

При этом, основываясь на опыте законодателя Республики Таджикистан, и проводя сравнительно-правовой анализ КоАП РТ и законодательства РФ, полагаем целесообразным главу 15 КоАП РФ дополнить статьей 15.14.1 следующего содержания:

15.14.1. Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.

Нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов, выразившееся в направлении средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на оплату обязательств, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете конкретных видов обязательного социального страхования, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, —

84

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере средств, использованных из бюджета государственного внебюджетного фонда не по целевому назначению, или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.

Полагаем, что предложенное нами дополнение в главу 15 КоАП РФ позволит восполнить пробел, допущенный отечественным законодателем. Более того, основной его целью является законодательная регламентация привлечения к ответственности должностных лиц за нецелевое использование средств государственных внебюджетных фондов.

Определенный интерес для имплементации представляет продвигаемая на территории стран Европейского Союза (далее — ЕС) — «программа лояльности»1. Практика Европейского Союза показывает, что предлагаемая Комиссией ЕС «политика лояльности» максимально эффективна для противодействия и борьбы при картельных сговорах2. Опыт ЕС активно используется при противодействии картельным сговорам Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации (далее — ФАС России).

Так, согласно программе лояльности, лицо, уведомившее о наличии картельного сговора, освобождается от ответственности при наличии нескольких условий. Данное положение получило закрепление в КоАП РФ. Согласно примечанию к статье 14.32 КоАП РФ, лицо или группа лиц, которое(ые) в добровольном порядке сообщили в ФАС России или ее территориальный орган об участии в картельном сговоре, освобождаются от административной ответственности при выполнении некоторых условий.

На наш взгляд, такая «программа лояльности» интересна для внедрения в отечественную практику противодействия бюджетным нарушениям. Так, полагаем целесообразным освобождать от административной ответственности лиц, заявивших в Счетную палату РФ или Федеральное казначейство о фактах

1 URL: http://ec.europa.eu/competition/cartels/leniency/leniency.html (дата обращения: 10.02.2018).

2 URL: http://ec.europa.eu/competition/cartels/overview/index_en.html (дата обращения: 10.02.2018).

85

нецелевого использования бюджетных средств или средств бюджетного кредита. С учетом сложности выявления таких правонарушений и доказывания вины правонарушителей, считаем такую практику весьма полезной.

Исходя из изложенного, полагаем целесообразным дополнить главу 15 примечанием следующего содержания:

Лицо, добровольно заявившее в Счетную палату Российской Федерации, в контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации или в Федеральное казначейство или его территориальный орган о нецелевом использовании бюджетных средств или средств бюджетного кредита, освобождается от административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное статьей 15.14 настоящего Кодекса, при выполнении в совокупности следующих условий:

на момент обращения лица с заявлением орган финансового контроля не располагал соответствующими сведениями и документами о совершенном административном правонарушении;

лицо отказалось от осуществления или дальнейшего нецелевого использования бюджетных средств или средств бюджетного кредита;

представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.

Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные настоящим примечанием.

Такими, на наш взгляд, представляются возможные пути совершенствования института административной ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства с потенциальным использованием зарубежного опыта.

86

ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

2.1.Виды административных правонарушений

вбюджетной сфере

Вглаве 15 КоАП РФ — административная ответственность за нарушение

бюджетного законодательства предусмотрена в 19 статьях, охватывающих

34состава административных правонарушений1.

Внаучных трудах, в которых анализируются виды административных правонарушений, отмечается, что в качестве критерия классификации административных правонарушений выступает родовой объект, т.е. общественные отношения в конкретной области государственной и общественной жизни, государственного управления. Родовым объектом 15 главы КоАП РФ, в которой инкорпорированы составы административных правонарушений, выступают общественные отношения в финансовой сфере. Однако из формулировки названия

15главы Кодекса видно, что её родовой объект подразделяется на четыре крупных

блока отношений в сфере: 1) финансов (бюджета); 2) налогов; 3) страхования; 4) рынка ценных бумаг. В совокупности они составляют финансовую сферу. Таким образом, родовой объект 15 главы КоАП РФ — сложная собирательная конструкция, включающая финансовые (бюджетные) отношения, налоговые отношения, отношения в области страхования и в сфере рынка ценных бумаг.

В научной литературе, посвященной проблематике административных правонарушений, предлагается классифицировать административные деликты в бюджетной сфере по объектам противоправных деяний. Так, М.А.Лапина и Д.В.Карпухин предлагают классифицировать административные правонарушения в бюджетной сфере в зависимости от конкретного содержания сегментов

1 См.: гл. 15 «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» КоАП РФ.

87

административных отношений в бюджетной сфере1. Они выделяют семь сегментов, с каждым из которых соотносят определённые составы административных правонарушений: 1)порядок пользования бюджетными кредитами (статьи 15.14, 15.15, 15.15.1, 15.15.12); 2)порядок предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, инвестиций и субсидий (статьи 15.15.2, 15.15.3, 15.15.4, 15.15.5, 15.15.8); 3)порядок предоставления бюджетной и платёжной документации и исполнения представлений органов Федерального казначейства (статьи 15.15.6, 15.15.7, 15.15.9, 15.15.16); 4)порядок принятия бюджетных обязательств (статьи 15.15.10,15.15.11);5)порядокобслуживания государственногодолга(статья15.15.13);

6)порядок направления информации о рассмотрении дела в суде (статья 15.15.14);

7)нарушение порядка формирования государственного (муниципального) заказа

(статья15.15.15)2.

По сути, указанные авторы предлагают классификацию, основанную на выделении типологических характеристик объектов административных правонарушений в бюджетной сфере.

Следует отметить, что проблема определения непосредственного объекта бюджетных правонарушений прослеживается в комментариях к КоАП РФ.

Например, в комментариях к КоАП РФ под редакцией Р. В. Амелина, Р. В. Бевзюк, Ю. В. Волкова и других, в качестве непосредственного объекта административных правонарушений в бюджетной сфере, предусмотренных статьями 15.14–15.15.6, выступают общественные отношения, возникающие в сфере бюджетных отношений3. Иной подход прослеживается в комментариях к КоАП РФ под редакцией Б. В. Россинского. В отличие от вышеуказанных комментариев, непосредственные объекты административных правонарушений,

предусмотренных статьями 15.14–15.15.6, здесь определены на основе детализации и конкретизации общественных отношений, возникающих в бюджетной сфере1. Так, непосредственный объект административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.9, определен как «правопорядок в сфере юридической техники ведения бюджетной росписи для обеспечения единства всех звеньев бюджетной системы»2, а непосредственный объект административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.15.6, сформулирован как «правовой порядок в сфере исполнения поручений органов государственного бюджетного контроля»3. Очевидно, что авторы комментариев к КоАП РФ под редакцией Б. В. Россинского — сторонники позиции, изложенной в комментарии к КоАП РФ под редакцией Н. Г. Салищевой, изданном в 2011 году4. В нём авторы утверждают, что содержанием непосредственных объектов административных правонарушений, предусмотренных статьей 15.14, являются общественные отношения в сфере бюджетного финансирования; статьями 15.15 и 15.16, действующими на момент издания комментария — общественные отношения, возникающие в сфере бюджетного кредитования5. Несмотря на то что на момент издания комментария под общей редакцией Н. Г. Салищевой действовало три правовых нормы, охватывающих составы административных правонарушений в бюджетной сфере, при анализе непосредственных объектов наблюдается разграничение бюджетных отношений на отношения в сфере бюджетного финансирования и более конкретизированные отношения в сфере бюджетного кредитования.

1 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Главы 11–18. Постатейный научно-практический комментарий / под общ. ред. Б. В. Россинского. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2014.

2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Главы 11–18. Постатейный научно-практический комментарий.

3 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Главы 11–18. Постатейный научно-практический комментарий.

4 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / под общ. ред. Н. Г. Салищевой. 7-е изд. М.: Проспект, 2011.

5 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный).

89

На наш взгляд, научная интерпретация непосредственных объектов административных правонарушений, предложенная в комментариях под редакцией Н. Г. Салищевой, а также под редакцией Б.В.Россинского, представляется наиболее обоснованной и логичной, так как глава 15 КоАП РФ систематически пополняется новыми составами административных правонарушении, в том числе в сфере бюджетных отношений. Происходит процесс усложнения конструкций составов административных правонарушений в бюджетной сфере. Указанное обстоятельство требует уточнения содержательной части такого элемента состава административного правонарушения, как объект правонарушения. Кроме того, подход к определению непосредственных объектов административных правонарушений, изложенный в комментариях под редакцией Б.В. Россинского, коррелируется с подходом М.А. Лапиной и Д.В.Карпухина, которые на основе типологического сходства непосредственных объектов административных правонарушений в бюджетной сфере предложили соотнести их с определёнными сегментами общественных отношенийврассматриваемойсфере.

Прежде чем приступить к анализу норм, предусматривающих административную ответственность за нарушение бюджетного законодательства, следует еще раз упомянуть, что важнейшей правовой вехой развития института административной ответственности в бюджетной сфере стало принятие в 2013 году Федерального закона от 23.07.2013 № 252-ФЗ (далее — ФЗ № 252), в соответствии с которым глава 15 КоАП РФ была дополнена новыми статьями, устанавливающими административную ответственность за совершение административных правонарушений в бюджетной сфере1. Так, в главу 15 КоАП РФ в соответствии с положениями статьи 2 ФЗ № 252 были введены составы административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.15.1– 15.15.162. Кроме того, в соответствии с положениями статьи 1 указанного закона

1 Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.

2 Статья 15.15.1. Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом.

90